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| 2008-09-05 作者:王瑞雪 來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào) |
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成都被列為國家級統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)后新政不斷，而發(fā)端于溫江區(qū)的雙放棄制度更是引起社會各界廣泛關(guān)注。所謂雙放棄是指居住在成都市郊的村民在自愿放棄土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)后，可以在社會保障及購房等方面得到政府補(bǔ)貼和優(yōu)惠的一種制度安排。有媒體報(bào)道，該制度一出臺便“得到農(nóng)民積極響應(yīng)，短時(shí)間內(nèi)上千農(nóng)戶提交申請，同是國家級改革試驗(yàn)區(qū)的重慶也派人專程前來考察學(xué)習(xí)”。那么雙放棄的積極意義究竟何在？該制度在設(shè)計(jì)中又存在哪些問題？這是值得我們認(rèn)真思考的問題。
積極意義值得高度評價(jià)
第一，
通過賦予農(nóng)民退出權(quán)，在農(nóng)民、農(nóng)村集體和政府間構(gòu)建利益共享的多贏格局
成員權(quán)是與農(nóng)民社區(qū)成員身份緊密相聯(lián)的重要權(quán)利，是否擁有正式的成員權(quán)是判定農(nóng)民能否在集體內(nèi)機(jī)會均等地享受政治、經(jīng)濟(jì)權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)。通常，政治權(quán)利體現(xiàn)在選舉權(quán)、被選舉權(quán)等參政議政權(quán)方面，而經(jīng)濟(jì)權(quán)利則集中表現(xiàn)在分得土地使用權(quán)(如土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán))和分享集體福利(如養(yǎng)老、優(yōu)撫等)兩方面�？梢哉f，成員權(quán)決定了農(nóng)民在集體生存發(fā)展的基本空間。
令人遺憾的是，我國法律并沒有妥善處理農(nóng)民成員權(quán)退出問題，尤其是土地權(quán)利的退出問題。我國《農(nóng)村土地承包法》第二十六條第二款規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”�！锻恋毓芾矸ā返诹鍡l規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織在“因撤銷、遷移等原因而停止使用土地”時(shí)，可收回農(nóng)民土地使用權(quán)。眾所周知，土地權(quán)利是財(cái)產(chǎn)權(quán)的重要內(nèi)容，而法律如此規(guī)定無異于假定農(nóng)民會無償放棄自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)。事實(shí)上，多年前國家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)總隊(duì)組織的一項(xiàng)調(diào)研已經(jīng)表明，多達(dá)97.1%的農(nóng)民“需要一定補(bǔ)償才愿意放棄承包地”，僅2.9%的農(nóng)民“愿意無條件放棄承包地”。應(yīng)當(dāng)說，在農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段后，是不合理的法律條款阻礙了土地、勞動力等生產(chǎn)要素的自由流動。雙放棄的實(shí)施打破了這一僵局。通過賦予農(nóng)民退出權(quán)，使部分有能力進(jìn)入城市的農(nóng)民有了一個釋放土地權(quán)利的通道。該制度力圖在農(nóng)民、農(nóng)村集體和政府之間構(gòu)建利益共享的多贏格局：選擇雙放棄的農(nóng)民在得到土地補(bǔ)償、購房優(yōu)惠以及社會保障補(bǔ)貼后可以更加從容地應(yīng)對城市相對高昂的生活成本；村集體在得到一定數(shù)量的補(bǔ)償后可以進(jìn)一步提高村民福利水平；政府在支付相應(yīng)成本后得到增值潛力巨大的土地，并推動了土地、勞動力等生產(chǎn)要素的合理配置。
第二，
雙放棄的實(shí)施為農(nóng)村土地制度改革提供了一個生動的實(shí)證案例
與經(jīng)典公有制理論中的總同共有或按份共有制度相比，我國農(nóng)村土地集體所有制是一種極為特殊的公有制實(shí)現(xiàn)形式。在集體所有制內(nèi)部，土地權(quán)利“彌漫”在全體成員之間，每個成員都機(jī)會均等地占有著一份土地權(quán)利。對集體中任何成員來說，他們都是土地的所有者，但他們擁有的所有權(quán)不可能對應(yīng)在具體地塊上，因?yàn)榧w成員邊界的不確定性決定了土地產(chǎn)權(quán)安排必須保留足夠的彈性和空間，只有這樣才能滿足未來新增成員對土地權(quán)利的要求。客觀地說，農(nóng)村土地集體所有制是與建國后我國實(shí)施的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)的，該制度如同一個巨大的蓄水池包容著農(nóng)村富余勞動力。當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度，土地資源需要在更廣時(shí)空范圍內(nèi)配置時(shí)，這種極富“彈性”的產(chǎn)權(quán)安排卻成為制約經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。盡管中央先后制定出臺了一系列穩(wěn)定土地權(quán)利關(guān)系的法律政策，但這并不能打破內(nèi)嵌于集體所有制度安排下的調(diào)地預(yù)期。調(diào)查表明，第二輪土地承包以來全國平均仍有12.5%的行政村進(jìn)行過土地調(diào)整，東部地區(qū)調(diào)整比例最高，達(dá)到15.6%，中部11.3%，西部9.2%。其中浙江、內(nèi)蒙等地土地調(diào)整比例分別達(dá)到45.5%和36.1%(李劍閣等，2007)。農(nóng)村土地制度何去何從成為理論界長期爭執(zhí)不下的難題。
雙放棄并不能等同于一般意義上的農(nóng)村土地制度改革，但它確實(shí)為改革提供了一個極其生動真實(shí)的研究案例。因?yàn)樵撝贫鹊膶?shí)施迫使那“剪不斷理還亂”的集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在雙放棄農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織及其他成員之間進(jìn)行一次徹底的分割和清算，而本次分割和清算不僅涉及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，而且還涉及到宅基地產(chǎn)權(quán)。從這個角度講，雙放棄的制度績效是前些年兩田制、“增人不增地，減人不減地”、股份制等農(nóng)地制度創(chuàng)新模式無法比擬的。如果該制度在實(shí)踐中能夠平穩(wěn)運(yùn)行，那無疑將為農(nóng)村土地制度改革提供一個切實(shí)可行的方向。
存在問題應(yīng)當(dāng)重視解決
雙放棄制度的積極意義不容否認(rèn)，同樣不可否認(rèn)的是該制度還存在許多待商榷之處。
第一，
以《征地補(bǔ)償辦法》協(xié)調(diào)政府與農(nóng)民、集體之間關(guān)系并不恰當(dāng)
雙放棄配套政策《成都市溫江區(qū)征地補(bǔ)償辦法》規(guī)定，農(nóng)民在自愿放棄土地權(quán)利后可以得到所謂的征地補(bǔ)償，補(bǔ)償數(shù)額由“國土、財(cái)政等相關(guān)部門根據(jù)實(shí)有面積實(shí)施補(bǔ)償，農(nóng)民應(yīng)得土地補(bǔ)償按其所在村組宅基地、林地、承包地、自留地的人均面積計(jì)算”。雖然與征地制度相似，雙放棄制度運(yùn)行最終結(jié)果也表現(xiàn)為土地所有權(quán)的讓渡，但事實(shí)上二者之間存在質(zhì)的區(qū)別。雙放棄中政府與農(nóng)民是地位平等、相互獨(dú)立的兩個行為主體。從本質(zhì)上講，雙放棄的過程就是兩個獨(dú)立市場主體交易的過程，這與征地中政府主導(dǎo)的強(qiáng)制行政行為截然不同。
從土地所有權(quán)讓渡的起因看，征地特指政府出于公共利益之目的，動用公權(quán)力強(qiáng)制地將農(nóng)民集體土地所有權(quán)收歸國家所有，并支付一定補(bǔ)償?shù)男姓袨椤?qiáng)制性是政府征地的顯著特點(diǎn)，而公共利益則構(gòu)成政府動用公權(quán)力實(shí)施征地的前提條件。相比之下，雙放棄中農(nóng)民自愿放棄土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)最終得以讓渡的必要條件。毫無疑問，放棄土地權(quán)利前后家庭福利水平構(gòu)成農(nóng)民微觀決策的基礎(chǔ)。如果農(nóng)戶在失去土地后福利水平下降，則不會選擇放棄土地，而政府也無權(quán)強(qiáng)制農(nóng)民讓渡土地權(quán)利。
從補(bǔ)償內(nèi)容看，在征地過程中，征地補(bǔ)償主要包括土地補(bǔ)償和勞動力安置補(bǔ)助兩個方面，補(bǔ)償數(shù)額按照耕地前三年平均產(chǎn)值若干倍計(jì)算。盡管法律規(guī)定，土地補(bǔ)償和勞動力安置補(bǔ)助可分別在平均年產(chǎn)值的6-10倍與4-6倍之間變化，但這種變動始終是以平均年產(chǎn)值為基礎(chǔ)核算的。在雙放棄中，農(nóng)民不僅可以得到土地補(bǔ)償(這部分補(bǔ)償以平均年產(chǎn)值為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算)，而且還可以通過購買住房、參加養(yǎng)老保險(xiǎn)等方式獲得政府間接的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。政府能夠提供的間接補(bǔ)償與耕地年產(chǎn)值并無直接關(guān)系，從根本上講它是由土地用途轉(zhuǎn)換后的地價(jià)水平和政府期望從中得到的收益共同決定的。如果收益水平低于預(yù)期，則政府也不會選擇接收土地。
第二，
以養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼、購房優(yōu)惠政策折抵土地權(quán)益的制度設(shè)計(jì)并不妥當(dāng)
既然雙放棄是政府和農(nóng)民之間的一次市場交易，那么判定交易公平合理的關(guān)鍵就在于農(nóng)民失去的土地權(quán)益(農(nóng)地、宅基地使用權(quán)，房屋所有權(quán))能否與其得到的補(bǔ)償?shù)葍r(jià)。在構(gòu)成雙放棄制度的系列核心政策中，政府以養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼和購房優(yōu)惠政策彌補(bǔ)農(nóng)民土地權(quán)益損失的做法并不妥當(dāng)。
所謂社會保障是指當(dāng)公民失去收入來源、生活陷入貧困時(shí)，政府向他們提供的基本生活保障。作為一種收入分配和再分配的制度，社會保障在維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。社會保障制度的最大特點(diǎn)在于其社會性，即全體公民都有享受政府提供社會保障的權(quán)利。對城鄉(xiāng)居民實(shí)行強(qiáng)制性社會保障是公共財(cái)政的基本職能，也是政府義不容辭的責(zé)任。而在雙放棄制度設(shè)計(jì)者的眼中，政府責(zé)無旁貸的義務(wù)和職責(zé)卻成為能與農(nóng)民土地權(quán)益相互沖抵的替代品。這樣的制度設(shè)計(jì)不僅與現(xiàn)代社會保障理論相沖突，而且與現(xiàn)階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的大目標(biāo)相背離。
農(nóng)民放棄土地權(quán)利后引致的經(jīng)濟(jì)損失是確定的，但在雙放棄制度框架內(nèi)，若農(nóng)民選擇購房策略不同，他們能夠得到的間接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償各異，甚至還會差異懸殊(按照規(guī)定，經(jīng)審核批準(zhǔn)的雙放棄戶，可按政府規(guī)劃要求在全區(qū)范圍內(nèi)購買集中居住區(qū)的定向安置房居住。定向安置房按3種標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)購買：人均35平方米以內(nèi)按入住居住區(qū)的安置價(jià)購買，人均35平方米至45平方米按成本價(jià)購買，人均超過45平方米的部分按市場價(jià)購買。溫江區(qū)農(nóng)村發(fā)展局局長王旭昆說，按照初步核算，安置價(jià)大致在320～350元/平米之間，而成本價(jià)大概在700～800元/平米，市場價(jià)則達(dá)到1200元/平米)。顯然，在定向購買三種不同標(biāo)準(zhǔn)作價(jià)住房的約束條件下，農(nóng)戶購房面積的最優(yōu)解是人均45平米，只有這時(shí)附加在購房優(yōu)惠政策中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償才會最大。而與之對應(yīng)的一個最劣解是，若雙放棄農(nóng)民不買房或選擇到非指定地區(qū)買房，他們能夠從優(yōu)惠政策中得到的間接經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償就為零。如此安排不僅背離了公平交易的市場原則，而且還暗含著鼓勵農(nóng)民購買大面積住房的制度激勵，這與我國人多地少的基本國情構(gòu)成矛盾。
任何國家城市化進(jìn)程必然伴隨著土地的權(quán)利讓渡與用途轉(zhuǎn)換。在這個進(jìn)程中，如何積極穩(wěn)妥地協(xié)調(diào)好土地權(quán)利各方利益關(guān)系是事關(guān)社會經(jīng)濟(jì)能否健康持續(xù)發(fā)展的重大問題，而這一問題在我國農(nóng)村特殊土地產(chǎn)權(quán)制度安排的約束下表現(xiàn)尤為復(fù)雜。毫無疑問，成都市雙放棄制度的實(shí)施對于推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、進(jìn)一步厘清集體所有制內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系意義重大。盡管該制度在設(shè)計(jì)中還存在種種缺憾與不足，但地方政府在土地所有權(quán)讓渡過程中表現(xiàn)出的與民共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的姿態(tài)值得肯定和贊揚(yáng)。該制度帶給我們的最大啟示是：城市化進(jìn)程中，最大的受益者不是房地產(chǎn)開發(fā)商，不是地方政府，而應(yīng)當(dāng)是廣大人民群眾。
(作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院)
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