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      土地出讓問題迭出尋出緣由對癥下藥
          2008-06-05    社論    來源:第一財經日報

        被稱為國家財富守護者的審計署,昨天公布了《國有土地使用權出讓金審計調查結果》。這個調查結果注定引人注意,既因為在人們的印象中,很長一段時間里,圍繞著國有土地使用權的出讓發生過不少事情,也因為此次被抽查的11個城市在2004年至2006年間,均在不同程度上存有問題。

        根據審計署的調查,11個城市不同程度地存在欠征、減免和違規管理使用出讓金等問題,一些地方違規協議出讓經營性用地、“以租代征”農民集體土地和拖欠挪用征地補償資金等問題時有發生。其實,對國有土地使用權的出讓有所了解的人都明白,這些問題決不僅存在于被調查的11個城市中,同時,在時間維度上,直到目前,相關問題依然或多或少地存在,不能不引起人們的重視。
        歸納而言,圍繞著國有土地使用權的出讓,一是出讓金的征收、管理和使用中存在問題,二是土地出讓管理中存在問題。由于上述兩類問題的存在,不僅導致國家財富受損,也使被征地農民的利益難以得到保障,還引發了一些腐敗現象。
        國土資源部門官員曾經針對以往的土地違法違規現象作過總結,反映出的問題較為明顯:其一,一些地方政府往往成為違法主角;其二,土地違法與地方發展相關連,因此也就出現過理直氣壯的因“公”違法事件;其三,大量土地違法違規現象,使得農民成為利益受侵害的主體。不難看出,國土資源部門的這個總結,與此次審計署公布的調查結果吻合。
        地方政府何以成為土地違法違規問題的主角?這個疑問不難回答。土地是地方政府借以發展地方經濟、增加地方財政等的主要手段。無論是出讓金的征收、管理和使用,還是土地出讓管理,主導權都在地方政府手中。平心而論,地方政府充分利用土地資源,本無可厚非。但長期以來,土地出讓金的征收、管理和使用中屢出問題,出讓過程中的一些不公平現象屢被曝光,卻使一些地方政府處于尷尬的境地。
        令人擔憂的是,一些地方政府對于土地問題上出現違法違規事件,并未引起重視,甚至還不以為然。從此次審計署公布的調查結果中就可看出,個別城市為了招商引資向企業“零地價”出讓工業用地,有些地方政府則違規減免、變相減免用地單位應繳納的出讓金。這其中,固然不排除一些官員借機謀私,但更多人是以為土地出讓金的違規,以及土地出讓程序的不合法是為“公”之舉,故違法違規也理直氣壯。
        必須注意到,土地出讓金原先歸類為非稅收入,在出現了一些問題之后得到規范,按照“收支兩條線”的原則納入財政管理。但根據審計結果來看,11個城市被查出有108.68億元出讓金未按規定納入財政管理,占了這些城市土地出讓金征收額的3.09%。顯然,國家規范土地出讓收支管理的政策規定未能得到嚴格執行,且不執行者是政府部門。財政制度與紀律得不到嚴格的落實,這也是造成土地出讓金征收、管理和使用過程中出現漏洞的重要原因。
        正因為土地是牽涉多方面利益主體的資源要素,由于土地出讓金以及土地出讓過程中出現問題,使得國家財政遭受損失的同時,被征地農民利益也受到損害,這成為當前備受重視的命題。國家審計署的這份調查報告,也再一次將這個問題揭示出來。盡管征地補償安置資金逐步到位,多數城市初步建立了被征地農民社會保障制度,但處于利益博弈弱勢地位的農民,其合法利益如何保證,無疑是一個考驗。
        說到底,圍繞土地出讓金以及土地出讓出現的許多問題,反映出的是一些地方政府依舊沒能革新政績觀念,對于科學發展觀的貫徹仍不徹底,透明的行政也仍然還是一個追求中的目標。而從技術面上看,包括財政制度與紀律的落實,還不盡如人意。國土資源部門曾經針對土地違法違規現象發起過執法風暴,現在來看,即便執法風暴起到一時之效,也不能治本。而依賴國土資源部門的努力,解決的只是土地問題中的一部分,諸如土地出讓金的使用與管理,并不涉及。這也意味著,嚴加土地管理,守住耕地紅線,加強土地出讓金管理,防止國家財富滴漏,任務還很艱巨。

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