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      呼吁:盡快改革賣地財(cái)政體制
          2008-02-22    周天勇    來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

        賣地財(cái)政是我國目前所有建設(shè)用地強(qiáng)制征用和國家高度壟斷土地制度形成的:先將農(nóng)業(yè)用地低價(jià)強(qiáng)制征收到政府手中,城鎮(zhèn)原有國有土地的再出讓,也在政府土地部門手中,大部分土地再向用地商招拍掛或者其他形式出讓50到70年不等的使用權(quán),2007年全國土地出讓收入近13000億,其中招標(biāo)拍賣掛牌出讓土地收入超過9000億元,占土地出讓總收入的80%。2007年全部土地收入占到地方政府三項(xiàng)收入約50000億(稅收和稅收分成21000多億+賣地收入13000億+收費(fèi)和罰款16000億)的26%,需要說明的是,賣地收入和收費(fèi)罰款收入基本上沒有進(jìn)入預(yù)算內(nèi)管理。目前形成的賣地財(cái)政,給國民經(jīng)濟(jì)和中國社會(huì)造成了重大的危害,并且積累著各方面的問題和危機(jī)。需要認(rèn)真檢討和盡快改革。

      賣地財(cái)政有哪些弊害

        賣地財(cái)政,首先造成的是財(cái)政收入的不穩(wěn)定性和不可持續(xù)。由于出讓土地從時(shí)間上看是50年到70年不等,因此,出讓土地收入實(shí)際是將未來50到70年的土地收益在一年中收上來。一般來說,土地收入在一個(gè)財(cái)政年度中被支出,這樣未來50到70年的土地收益基本上在一年中被花掉。這樣,在各屆黨委政府中,哪一屆賣地多,哪一屆領(lǐng)導(dǎo)的財(cái)政日子就好過;而哪一屆賣地少,或者無地可賣了,則財(cái)政就會(huì)陷入困難。一個(gè)地區(qū)中,規(guī)劃內(nèi)的建設(shè)用地畢竟是有限的,于是如果前一兩任領(lǐng)導(dǎo)將規(guī)劃中的土地都出讓完了,后面的領(lǐng)導(dǎo)將無地可出讓,土地財(cái)政就無法持續(xù)。因此,目前的賣地財(cái)政,實(shí)際是今天政府一年花掉應(yīng)當(dāng)是未來政府幾十年的收入,透支未來子孫的幾十年的財(cái)政資源,在今天吃干榨盡。
        其次,賣地財(cái)政,是促使地方政府利益與中央宏觀調(diào)控博弈的最主要的動(dòng)機(jī),也是多占及浪費(fèi)土地和投資過熱的深層原因。由于多賣地可使地方政府多得收入,使其進(jìn)行城市交通等建設(shè)土地?cái)U(kuò)張,土地寬打?qū)捰茫Q食農(nóng)業(yè)用地,總體上土地利用率較低;并且賣地?zé)徇B帶的是招商引資熱和投資熱,使經(jīng)濟(jì)增長主要依靠投資拉動(dòng),投資增長速度比消費(fèi)增長速度高,投資與消費(fèi)的比例失調(diào)。誰能獲得土地,誰也就等于獲得了財(cái)富。于是土地不僅成了用地商競相爭奪的資源,也成了政府吸引外來投資的引誘物。許多地方經(jīng)營城市,走“以地招商、以地?fù)Q路、以地興城”的發(fā)展道路,于是政府大量批地獲得收入,開發(fā)商大量圈地,土地大量被浪費(fèi)和閑置。建設(shè)部有關(guān)官員稱,1990到2004年,全國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積由近1.3萬平方公里擴(kuò)大到近3.4萬平方公里;同期,41個(gè)特大城市主城區(qū)用地規(guī)模平均增長超過50%。城市建設(shè)用地供應(yīng)總量的失控,使土地這種本屬稀缺的資源,屢屢被粗放利用。專家指出,目前中國人均城市建設(shè)用地高達(dá)130多平方米,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家城市建設(shè)用地人均82.4方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。國家稅務(wù)總局有關(guān)人員2007年6月稱,已出讓的土地有2/3仍處于閑置狀態(tài)。而投資規(guī)模卻久控不住,處在調(diào)控與反彈的惡性循環(huán)之中。
        賣地財(cái)政推高了地價(jià)和房價(jià),侵蝕了農(nóng)民和城鎮(zhèn)購房居民的利益。改革開放以來,低價(jià)征用制度,從農(nóng)民手中轉(zhuǎn)移的利益大約在15萬億人民幣左右,而賣地補(bǔ)償給農(nóng)民的不到其中的5%。農(nóng)民的土地財(cái)富,轉(zhuǎn)變成了城市化和現(xiàn)代化的高樓大廈、公園廣場、企業(yè)廠房、鐵路公路、水庫電站等等,但是,許多農(nóng)村的農(nóng)民卻因征地而致貧,形成四千萬失地、失保和失業(yè)農(nóng)民。2007年,一至三季度,70個(gè)大中城市的土地交易價(jià)格累計(jì)平均上漲12.8%,其中,一季度上漲9.8%,二季度上漲13.5%,三季度更是突飛猛進(jìn),漲幅高達(dá)15%,四季度的土地交易價(jià)格同比也上漲了10.7%。而從房價(jià)看,工業(yè)用地一般價(jià)格較低,甚至零地價(jià)出讓,掛拍招的一般是住宅用地,這樣賣地財(cái)政的相當(dāng)部分進(jìn)入房價(jià)構(gòu)成,并且年年上漲,成為強(qiáng)勁推動(dòng)房價(jià)上升的重要原因。2007年全國房價(jià)漲勢(shì)兇猛,一至三季度,70個(gè)大中城市房屋銷售價(jià)格累計(jì)平均上漲6.7%。其中,一季度上漲5.6%,二季度上漲6.3%,而三季度更上漲了8.2%,四季度則更是上漲了10.2%。房價(jià)上漲中,除了房地產(chǎn)開發(fā)商的暴利外,其中相當(dāng)比例是政府高價(jià)出讓土地向購房居民轉(zhuǎn)嫁的部分。因此,賣地財(cái)政,也是造成中國居民買不起房的一個(gè)很重要的原因。
        賣地財(cái)政除了上述危害外,還有其他種種問題,如工程腐敗,招投標(biāo)中變通和暗箱操作,由于土地收入不列入預(yù)算管理而浪費(fèi)性支出等等。因而,我認(rèn)為,賣地財(cái)政有百害而無一利,并且會(huì)引發(fā)大的財(cái)政、房價(jià)、糧食安全等等大的危機(jī),已經(jīng)到非改革不可的地步了。

      賣地財(cái)政怎么改革

        最重要的是改革土地征用制度,明晰農(nóng)民對(duì)農(nóng)村集體土地應(yīng)有的權(quán)利,改變目前農(nóng)村集體土地實(shí)際上的村主任和村委會(huì)所有制;延長土地使用權(quán),城鎮(zhèn)國有土地延長出讓時(shí)間,土地使用年期可以交易流轉(zhuǎn);取消非公益用地向農(nóng)民強(qiáng)制征地的方式,廢除土地50到70年的出讓體制,在符合規(guī)劃的情況下,讓農(nóng)村和城郊集體土地直接進(jìn)入建設(shè)市場;進(jìn)入建設(shè)市場的可以采取分年出租土地使用權(quán)、一次性出讓長期土地使用權(quán)、土地使用權(quán)入股等等多種形式;用于建設(shè)的土地,都必須符合城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃,并成立土地交易所,如果是長期使用年期出讓,都要在交易所掛拍交易。
        那么,政府有關(guān)土地的收入從哪里來呢?一是征收土地長期使用權(quán)交易增值稅。無論是企業(yè)長期使用的國有土地,還是農(nóng)民使用的集體土地,如果出讓,在土地交易所集中掛拍交易,政府在交易過程中收取土地交易增值稅。二是土地使用稅。即用地法人對(duì)其所占有長期使用權(quán)的土地,按照面積和區(qū)域級(jí)差,每年或者每月向政府交納一定水平的稅收。三是對(duì)企業(yè)、行政、事業(yè)和社團(tuán)等法人,對(duì)城鄉(xiāng)自然人,按照所擁有房產(chǎn)的價(jià)值,征收一定水平的房產(chǎn)稅。對(duì)于居民,考慮中國以往納稅的習(xí)慣,可對(duì)一定基本面積以上的部分征稅,并顧及我國人口眾多和土地稀缺的國情,對(duì)超面積的房產(chǎn)實(shí)行階梯式累進(jìn)征稅,從而抑制房產(chǎn)投機(jī)和土地資源的浪費(fèi)。四是對(duì)擁有土地長期使用權(quán)的占有者,如果其按照年月分期出租土地,或者將土地入股于企業(yè),則按照出租和入股的所得,征收土地資產(chǎn)收益所得稅。
        需要配套的是,將目前的由土地管理部門實(shí)行的出讓和收入制度,改變?yōu)樨?cái)政稅收部門的有關(guān)土地和房產(chǎn)征稅制度,并統(tǒng)一納入財(cái)政預(yù)算管理;在逐步理順到三級(jí)政權(quán)和三級(jí)財(cái)政的基礎(chǔ)上,房產(chǎn)稅全部留給市縣政府,作為基層政府的主要稅收來源,而有關(guān)土地的各種稅收的大部分留給地方使用,中央財(cái)政考慮集中一小部分,用于中央財(cái)政向失地農(nóng)民的轉(zhuǎn)移社保支出,以及用于未來農(nóng)民工進(jìn)入城市及農(nóng)村養(yǎng)老社保資金的缺口。只有這樣,才能使地方有關(guān)土地的財(cái)政可持續(xù)化,并且避免投資規(guī)模過大、土地浪費(fèi)使用和房地價(jià)格過高的種種問題,并防止有關(guān)財(cái)政和資源危機(jī)的暴發(fā)。

      (作者單位:中央黨校研究室)

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