社會保障體系，包括養老、住房公積、醫療、傷殘、大病、生育、低保、救助等等，目前，從橫向看，分布在勞動、建設、衛生、民政、計生、扶貧等政府部門；從縱向看，有的在縣市一級管理，有的下沉到鄉鎮一級管理。隨著各方面社會保障覆蓋面加大、覆蓋內容增多，保障資金規模越來越大，事務越來越復雜。管理社會保障的體系模式如何管理，將是一個重要的體制問題。

目前分散管理的問題與成本

　　如上所述，目前各方面的社會保障事務散見于各個部門，造成這樣一些問題：1、社會保障方面的機構過多，人員編制重復增加，隨著社會保障事務的增加，將會導致機構人員的新一輪的膨脹，目前民政的低保，勞動的養老和其他保險，衛生的新型合作醫療，都在增設機構，都在增人增編制，已經出現了膨脹的苗頭。2、系統重復建設，辦公設施成倍增加。各方面社會保障事務的信息和系統是可以共享的。如低保、新型合作醫療、養老等等事務中的家庭基本信息、計算系統，甚至支付系統，都可以共享。如果一個事務搞一套系統，將會造成電子信息系統資源的極大浪費。而且，每項事務都獨立分散管理，辦公樓、車輛、設備等等建設和購置費用大大增加，并且造成辦公資源的浪費。3、辦事效率下降，造成居民不便。社會事務劃分過細，導致每一項工作都沒有規模效應，系統、辦公場所、設備等等的利用效率較低，并且工作人員也會人浮于事；而一個家庭的各種社會保障事務由多個部門管理時，需要多次跑多個地方，增大居民的交通費用和跑路及排隊時間，特別是給一些老年人群造成不便。4、各方面事務分散在政府各部門管理，并且自己征收、自己管理、自己核定標準、自己發放、自己監督，很容易導致社保資金的挪用、擠占，也很容易造成貪污腐敗等等；即便是由審計部門審計，也會因部門分散，審計工作量加大，時間增長，使審計成本加大，審計的復雜程度提高。總之，目前各種社會保障事務的分散管理，很容易造成新一輪機構人員膨脹，社會保障系統將重復建設并閑置浪費，有限的社會保障基金的相當一部分將被管理成本消耗，社保領域中的腐敗也會很容易滋生。

建設市縣級社會保障體系平臺的理由和設想

　　那么，社會保障體系究竟統一整合在哪一級呢？我認為，應當在縣和縣級市一級。將養老、醫療、傷殘、低保、救助等等統一整合在一個平臺上，最好放在縣市一級。其理由在于：1、如果放在地一級整合，規模太大，與社保對象離得太遠，信息不對稱，并且與日后減少政府層級的取向也不一致；2、如果放在鄉鎮一級整合，規模太小，系統的分攤成本較高，利用效率較低；3、縣市在中國政權體系上是一個承上啟下的層級，在縣市一級將各方面的社會保障，包括農村各方面的保障，都統一整合到一個系統平臺中，規模適中并經濟，系統的分攤成本較低，管理者與被管理對象之間的信息鏈不長，是一個最佳的層次。
　　從社保管理體系的建設看，一是部門間的一些縱向相同相近的功能合并，形成統一的社保平臺。對各種社會保障事務在縣市層次上進行整合，利用電子網絡技術，建立統一的信息資料、各事務的運行、統計反饋等系統平臺。建立這樣一個平臺的關鍵是，破除社會保障管理方面的部門權力和利益障礙，政府發改委和財政要支持縣市社保綜合系統平臺的建設，不批準和不撥款，使各部門無法重復建設其各自的體系；國務院也應該要求各部門，在縣一級不要以達標、給錢等約束和引誘，避免社會保障各事務系統的重復建設。
　　整合與大部門制改革同步進行，勞動與人事進行合并，社保從目前的部門中分離；衛生的農村合作醫療、民政的低保等等，可以從相關部門中剝離出來，進入社保系統。這樣有利于形成大社保體制。
　　二是在縱向整合各部門社會保障事務的基礎上，橫向對社保事務進行階段分工。改變目前養老保障等由社保部門等分別征收的方式，改由稅務部門征收征儲；財政部門預算和撥款，加強對社保基金使用的預算監督，納入各級人大的監督范圍；成立各種基金公司，交由基金增值運作；而各職能部門主要是制定政策、統計自己業務范圍內的數據、跟蹤受保戶信息、監督保費發放；可以利用銀行、保險公司、信用社等金融機構實現社會發放，并且盡量實現各環節不見現金，而用卡來發放，資金直接撥到受保戶卡上；而審計部門則對各項社保資金的征收、劃撥、發放等進行審計。形成各環節分工明確、各司其責、相互制衡、運轉有效、成本較低的社保運行機制。
　　三是在鄉鎮成立輔助性的社保站，可視為縣市社保中心的派出機構，并與鄉村社區服務中心相結合，服務延伸到村，使農村不出村就能辦事。結合現代電子網絡技術，將縣市社保平臺與各站和各農村社區通過終端聯系起來，形成社保事務運行網。

(作者單位：中央黨校科社部)