發行外幣債券是我國參與經濟和金融全球化的重要方式，積極融入國際債券市場是推動我國債券市場發展的重要步驟，是實現利用外資方式多樣化的重要手段。
　　多頭管理體制可能造成管理脫節和部門利益之爭，嚴格的計劃指標管理和資格審核制度有可能制約外幣債券的快速發展，有關對外發行外幣債券法規和現行外匯政策法規之間不同步，容易給國內的貨幣政策操作造成很大的難度。

　　改革開放以來，根據積極、合理、有效利用外資的方針，我國累計利用外資已超過8000億美元。同時，我國利用外債的規模也不斷擴大。截至到2005年底，我國外債余額達到2810.5億美元。對外發行外幣債券成為政府、銀行和企業利用外資的有效手段之一。截至到2005年，我國對外發行外幣債券的余額達到130億美元，占全部外債總額的4.63%。

大力發展外幣債券市場恰逢其時

　　發行外幣債券是我國利用國外資的有效形式。發行外幣債券與其他利用外資的形式相比，具有許多明顯的優勢。首先，在舉債規模和資金投向上具有較大的自主性。由于資金來源廣，通過國際債券市場可以籌得較大規模的資金。而且，發行外債的部門主要為中央政府和國家指定的金融機構，它們以籌資者與投資者的雙重身份出現，可以根據國家經濟發展的整體需要和國際金融市場情況，確定發行時間和數額。資金使用往往側重于調整產業結構和緩解瓶頸制約，平均投資規模較大，投資項目所產生的社會效益和國家宏觀目標保持較高的一致性。其次，發行外幣債券與其它融資方式的風險控制方式不同。外幣債券的使用風險主要是內部控制型的，而外國直接投資屬外部沖擊型。從負擔期限看，外債用資期限比較明確，直接投資的負擔期限則高度不確定，雖然它不增加引資國債務負擔，但從長遠看，引資國的實際資源流出將大于直接投資帶來的資源流入。從規模控制看，外債規模由于政府控制而有計劃有目的地變動，不會給經濟運行帶來過大沖擊，直接投資規模則與我國經濟景氣狀況有關，外資企業隨經濟漲落而建立或倒閉更為迅速，對經濟運行會帶來較大震蕩。第三，發行外幣債券，融資成本相對較低。發行國際債券的成本主要取決于發行價格和國際市場利率水平，但資金到位率高且沒有外國直接投資資金使用中的“杠桿效應”。
　　發行外幣債券是我國參與經濟和金融全球化的重要方式。隨著中國綜合國力和競爭實力的提高，中國外向型經濟模式正在由“引進來”戰略轉向“引進來”與“走出去”相結合的戰略，積極主動地參與全球化進程。對外發行外幣債券，有助于擴大中國和中國企業的國際知名度和國際影響力。通過海外發債，中國政府、國內銀行和企業大大提高了國際知名度，并且建立和維護了自身在國際上的信用形象。可以說，許多境外發債的歷程也是發行體進行信用建設的歷程。債券市場要求的持續信息披露要求更是動態和連續地向國際社會和投資者展示中國和中國企業風采的良好渠道。對外發行外幣債券，有助于幫助國內企業熟悉國際資本市場運行的方式和機制。對外發行外幣債券，就要接受所在國對證券發行和證券監管一系列的法規和制度約束。這就為國內金融機構和企業熟悉和學習國外證券發行、上市、交易、信息披露、信用評級和監管等方面的運行方式和規律提供了最直接和最有效的機會。對外發行外幣債券，為國內企業實施“走出去”戰略提供必要的資金支持。在人民幣還沒有成為國際貨幣以前，國內企業進行海外直接投資仍需要通過美元、歐元和日元等國際貨幣來完成。除了繼續通過企業海外上市融資外，大力發展外幣債券也是一條重要的融資渠道。
　　發行外幣債券，積極融入國際債券市場是推動我國債券市場發展的重要步驟。海外發債使中國發行體獲得了最直接的第一手的國際資本市場運作經驗。一次債券發行包括眾多環節，既有遵從監管制度和法律要求的信息披露和發債文件準備，有對國際市場利率和資金流量的分析預測，有對投資者行為偏好的研究分析，更有對金融市場工具的學習和運用。中國能夠在海外發債的發行體，如財政部和國家開發銀行，同時也是國內銀行間債券市場最主要的發行體和進行金融市場創新的領導者。它們通過海外發債所積累的國際資本市場經驗，對于培育國內債券市場，促進債券市場的不斷完善和發展，發揮了重要的作用。
　　發展外幣債券市場，是實現利用外資方式多樣化的重要手段。長期以來，吸收外國直接投資一直是我國利用外資的主要形式。截至2005年，外商直接投資6224.3億元，占實際利用外資的77%。這種過度依賴外國直接投資的外資利用格局，可能會對未來我國利用外資產生較大的沖擊。根據國家發展和改革委員會頒布的《利用外資‘十一五’規劃》來看，“十一五”期間，我國利用外資的總體戰略目標是進一步推動利用外資從“量”到“質”的根本轉變，使利用外資的重點從彌補資金、外匯不足切實轉到引進先進技術、管理經驗和高素質人才上來，更加注重生態建設、環境保護、資源能源節約與綜合利用，切實把利用外資同提升國內產業結構、技術水平結合起來。要實現國家這一戰略目標，就需要對我國當前利用外資的戰略、政策和管理等方面進行大范圍的改革和調整。其中，在繼續保持利用外商直接投資較大規模的前提下，針對當前過度依賴外國直接投資的現狀下，有必要實現利用外資形式的多樣化，以分散風險和降低波動性。加大利用證券投資、投資基金等方式吸收外資的力度，繼續支持國內企業境外上市。

當前對外發行外幣債券管理體制存在的問題

　　隨著政府管理體制改革的逐步深化，我國逐步形成了以計劃管理、窗口管理和統計監測管理三段式的外債管理模式，即將外債的計劃及規模控制、借款與對外償還、統計和監測分別由不同的職能部門負責。就目前的現狀而言，就是由國家發展和改革委員會、財政部和國家外匯管理局三家共同負責。其中，發改委實行“全口徑”管理，負責提出利用外資利用的戰略規劃，負責外債的總量控制和結構優化，同時負責從國務院批準的規劃中選擇主權外債的投資項目。財政部強調“全過程”管理，主要負責外債管理中的主權外債的談判、轉貸和償還工作。國家外匯管理局負責外債的借與還中凡是涉及到外匯管理方面的規范和監管以及有關數據統計和指標監測。
　　同時，從前面的分析中，我們不難發現，我國對境內機構在境外發行外幣債券的管理政策經歷了一個從無到有，從制定到修訂，從不完善到逐步完善的變化過程。對外發行外幣債券的管理體制呈現出一種趨松和趨緊相結合的結構性調整政策，國家行政干預的程度不斷減少，市場約束力量不斷強化的特征。但是，與大力發展外幣債券市場的總要求相比，當前我國對外發行外幣債券的管理體制仍然存在著諸多需要改進之處。
　　首先，多頭管理體制可能造成管理脫節和部門利益之爭。2000年《國務院辦公廳關于進一步加強對外發債管理的意見》的頒布，標志著我國境內機構(財政部除外)對外發行債券的管理機構正式從中國人民銀行(國家外匯管理局)一家負責管理轉變為國家發展和改革委員會和中國人民銀行共管的格局。國家發改委、財政部和外匯管理局共同管理對外發行外幣債券的模式，雖然可以使各部門從各自的職能出發針對外幣債券管理中的相應問題發揮自己的優勢，進行處置和化解，但也存在不少問題。比如多頭管理體制導致對外發行外幣債券沒有實現國家層次上的真正的統一管理，因而缺乏統一、權威的統計監測數據以及統一、有效的風險預警機制。
　　其次，嚴格的計劃指標管理和資格審核制度有可能制約外幣債券的快速發展。我們首先要承認，出于防范國家外債風險，提高發債籌集資金的使用效益，保持和提升中國政府和企業的信用水平，對境內機構發行外幣債券實行較為嚴格的計劃指標管理和資格審核制有其合理性和必要性。但是過于嚴格的計劃管理和資格審核制也會帶來一系列負面影響。第一，不斷細化的計劃管理一方面體現了監管體制的放松，另一方面卻增加了發債主體的發行難度，也容易導致計劃管理和國際資本市場實際狀況脫節。第二，嚴格的資格審核制度限制了發債主體的數量和種類，也可能造成重復“審核”的問題。從當前我國對外發行外幣債券的主體來看，除了國家財政部以外，主要是政策性銀行和具有國家背景的金融機構，非金融機構企業發債的數量還很少。其實，國外金融監管當局對非居民在本國發行債券也有相應的規定，因此我國政府管理部門過于嚴格的資格審核制度會產生重復“審核”的后果，這樣無疑加大了發債主體發行外幣債券的難度。第三，繁瑣的發債程序加大了發債主體發債的成本，過長的審批之間也可能導致貽誤發債的有利時機。第四，目前的資格審核制度對外透明度不高，容易造成“尋租”行為。
　　再次，存在著有關對外發行外幣債券法規和現行外匯政策法規之間不同步的問題，容易給國內的貨幣政策操作造成很大的難度。這也是我們在完善對外發行外幣債券管理過程中需要進一步需要考慮的問題。

適應外幣債券市場發展建立新的對外發債管理體制  

    第一， 加強管理部門的協調和統一。從國外外債危機的教訓來看，宏觀政策的脫節往往是導致債務危機爆發的重要原因之一。就中國外債管理的現狀來看，管理主體是國家發改委、財政部和外匯管理局，協調好這三個主體推出政策的力度、速度和政策之間的呼應就顯得至關重要。在當前管理格局保持不變的假設下，我們建議三個部門之間就外債問題(包括對外發行外幣債券)建立定期的協調會議，做到信息共享，最大效率發揮各自的優勢。同時，對現有的法規和管理辦法進行一次徹底的清理工作，進一步明確各自的職責和分工，建立“統一管理、分工合作、各盡其責”的對外發行外幣債券的管理體制。
    第二， 減少不必要的行政干預，加強市場約束力量。要根據國家逐步放松資本項目管制和外匯管制的總體戰略部署和要求，減少對外發行外幣債券中不必要的行政干預。2003年4月，國家外匯管理局取消境內中資機構中長期外債融資條件的審批，就是一個很好的舉措。在提高審核質量的前提下，減少審核程序中不必要的環節，提高審核工作的效率。在減少不必要行政干預的同時，要加強市場的約束力量，特別是加強信息披露機制的建設，提高信息披露的質量和有效性。
    第三， 提高發債資格審核制度的透明度。可以在適當的時機，對外公布發債資格審核的原則、要素、流程和注意事項等細節，降低信息不對稱，提高信息透明度。發債資格審核部門和被審核機構都要接受社會輿論的監督，要定期公布資格審核的結果。這不僅有利于減少資格審核過程中的“黑箱操作”和“尋租”行為，還有利于加強對境內機構的引導，培育和壯大合格發債主體的數量和種類。
    第四， 推進外匯管理體制改革。在穩步、可控和協調原則的前提下，適應大力發行外幣債券的新形勢，對相應的外匯管理體制和方法進行修改，保持政策法規的協調性。特別是針對發行外幣債券所籌外匯資金的匯入以及用償還本金和利息外匯資金的匯出問題，制定切實可行且便利的管理辦法。

(作者單位：中國社會科學院金融所)