在今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任高強(qiáng)曾表示，今年8月將審議《預(yù)算法》修改稿，這預(yù)示著《預(yù)算法》的修改已經(jīng)提上議事日程。而近日有媒體的報(bào)道指出，在《預(yù)算法》修改稿中，部門(mén)預(yù)算公開(kāi)、取消“預(yù)算外”的概念，增加法律監(jiān)督等內(nèi)容，成為這一次修改的亮點(diǎn)。報(bào)道甫一出來(lái)，便引起了各方的關(guān)注。
　　為何《預(yù)算法》的修改會(huì)引起這么多媒體的關(guān)注？這是由預(yù)算在現(xiàn)代國(guó)家中的重要地位所決定的。雖然現(xiàn)代各個(gè)國(guó)家的政體并不盡相同，但是由民選大會(huì)通過(guò)預(yù)算來(lái)控制行政機(jī)關(guān)和各公權(quán)力機(jī)關(guān)的活動(dòng)卻是通例。從歷史上看，公共財(cái)政的產(chǎn)生與預(yù)算制度的產(chǎn)生是同一個(gè)歷史過(guò)程，預(yù)算制度孕育造就了公共財(cái)政。納稅人通過(guò)代議機(jī)構(gòu)對(duì)政府的制衡機(jī)制進(jìn)行監(jiān)督，政府必須編制預(yù)算并經(jīng)代議機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)付諸實(shí)施。代議機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算的議決、監(jiān)督執(zhí)行是從納稅人的利益出發(fā)的，賦予政府預(yù)算應(yīng)體現(xiàn)納稅人意志的政治意義。預(yù)算制度不但對(duì)財(cái)政具有嚴(yán)密的控制,且形成為指導(dǎo)、監(jiān)督及批評(píng)一切行政活動(dòng)的最有效工具,以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益,并用法律保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受政府權(quán)力擴(kuò)張的侵害。
　　天下沒(méi)有免費(fèi)的午餐，如果沒(méi)有議會(huì)的撥款，那么任何政府機(jī)構(gòu)的活動(dòng)都難以為繼，甚至面臨關(guān)門(mén)的危險(xiǎn)。1995年11月14日至19日、1995年12月16日至1996年1月6日，由于美國(guó)國(guó)會(huì)與政府在平衡預(yù)算問(wèn)題上的分歧和對(duì)立，國(guó)會(huì)遲遲不批準(zhǔn)政府預(yù)算，致使美國(guó)聯(lián)邦政府的部分機(jī)構(gòu)兩度關(guān)門(mén)，大批聯(lián)邦機(jī)構(gòu)雇員回家待業(yè)，政府機(jī)構(gòu)處于半癱瘓狀態(tài)。為什么議會(huì)會(huì)對(duì)政府提交的預(yù)算產(chǎn)生如此重大的分歧，進(jìn)而導(dǎo)致“政府關(guān)門(mén)”？從表面上來(lái)看，這是由在西方民主國(guó)家存在的多黨制所決定：不同的政黨對(duì)同樣的問(wèn)題持有不同的意見(jiàn)。在具體的政策實(shí)施過(guò)程中，對(duì)相關(guān)問(wèn)題的撥款數(shù)額的多寡就成為表達(dá)不同意見(jiàn)的最為重要的形式。也正是如此，對(duì)政策的不同意見(jiàn)在最后的實(shí)踐中就以對(duì)預(yù)算數(shù)額的同意與否的形式表現(xiàn)出來(lái)。
　　而從世界各國(guó)的通例來(lái)看，議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算控制是有著嚴(yán)格的法律形式的依據(jù)。以英國(guó)為例，1787年英國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《統(tǒng)一基金法案》，標(biāo)志著現(xiàn)代政府預(yù)算制度確立。自此英國(guó)有了正式的預(yù)算報(bào)告，且全部的財(cái)政收支被統(tǒng)一到一個(gè)預(yù)算文件中來(lái)。1822年，英國(guó)財(cái)政大臣開(kāi)始將預(yù)算報(bào)告提請(qǐng)國(guó)會(huì)審議，從而確立了按年度編制和批準(zhǔn)政府預(yù)算的制度。此后,國(guó)會(huì)又取得了審核預(yù)算執(zhí)行的權(quán)力�；蛘呖梢哉f(shuō)，現(xiàn)代民主國(guó)家的公共財(cái)政史，實(shí)際上就是不斷地通過(guò)法律形式由議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行預(yù)算控制的歷史。
　　近年來(lái)，伴隨著中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，公民的納稅也隨之增加。僅以個(gè)人所得稅為例，據(jù)財(cái)政部在2009年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：1994年，我國(guó)僅征收個(gè)人所得稅73億元，2008年增加到3722億元。從1994年至2008年間，個(gè)人所得稅收入占GDP的比重也由0.15%上升至1.24%，占稅收收入的比重由1.4%上升至6.4%。隨著公民納稅的增加，公民就越來(lái)越想明白自己繳納的稅收被投入到了何種用途，“取之于民”的稅收是不是被“用之于民”？
　　但讓人遺憾的是，我國(guó)的政府預(yù)算制度雖然已經(jīng)建立了初步框架，但是這個(gè)框架還很簡(jiǎn)陋，遠(yuǎn)未達(dá)到精細(xì)的地步。更為重要的是，這個(gè)框架在實(shí)踐的運(yùn)作過(guò)程中，還存在著走樣的危險(xiǎn)。一個(gè)最為明顯的例子是，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，由人民代表大會(huì)來(lái)審議政府預(yù)算還只是一個(gè)徒具形式的制度，并沒(méi)有能夠完全地貫徹落實(shí)：每年的人代會(huì)上人大代表既沒(méi)有時(shí)間來(lái)對(duì)預(yù)算的內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)的審議，而政府提供給人代會(huì)的預(yù)算總額在很大程度上還是一筆糊涂賬：不少地方人大代表表示看不懂政府預(yù)算就是一個(gè)例證。
    政府的活動(dòng)理應(yīng)處在人民的監(jiān)督之下，而預(yù)算制度給人民提供了這樣一種可能。我們希冀以此次《預(yù)算法》的修改為契機(jī)，厘清依附于預(yù)算制度上的諸如預(yù)算為收入等一切不合理要素。唯有此，公共財(cái)政才有希望，人民監(jiān)督政府才有可能。

(作者系上海金融與法律研究院研究員)