美國總統奧巴馬2009年初上任時被寄予厚望。這位競選時頻繁提及“改變”的黑人總統，曾發誓要為美國帶來新型政治運作方式，更強的經濟競爭力，更為友好的種族和社會關系。任職6年來，奧巴馬政府在金融監管改革等領域取得了積極成果，但在更多領域，由于共和黨、“茶黨”的掣肘，如醫療、稅收、教育、重整美國制造業、新能源和政府再造等，改革的進展卻并不理想。至于種族和社會關系嘛……

    奧巴馬2011年1月18日簽署第13563號總統令，頒布《提升政府規定和監管審查工作的成效》。這份文件要求對美國政府的監管方針、法案、措施給予成本效益分析，還要推進公眾參與，提出了相關性、可行性、與監管目標一致的原則，旨在降低美國民眾的負擔。

    這份文件的起草者就是奧巴馬政府信息與監察事務辦公室主任、法學家卡斯·桑斯坦。卡斯·桑斯坦認為，應當通過減少政府規制、推行智能化的政府監管、取締實效的管理制度、提升現有制度管理的績效，簡化政府管理，以此提高政府效率。他在《簡化：政府的未來》書中，進一步闡發了他的觀點。

    《簡化：政府的未來》這本書，可以幫助讀者對奧巴馬政府的政府再造改革（以及這項改革為什么未能成功）加深理解。美國之外，許多國家和地區的政府也在積極開展簡政放權改革，理念和方法上具有一定的相似性。

    以成本效益分析為核心的簡化改革，行得通嗎？

    卡斯·桑斯坦并不諱言他本人深受里根政府時期改革的影響。里根在跟卡特的競選大戰中，以“大政府”會剝奪美國人民自由和幸福為理由，宣稱勝選后將通過致力于拆解“大政府”的改革工作——但在事實上，里根僅僅為富人減了稅，在任期間美國政府及其雇員的開支規模相反進一步膨脹。

    而到了克林頓政府時期，副總統戈爾倡導了所謂的“新公共管理運動”，美國公共管理部門和社會領域都開始大幅度使用績效工具，這應當視為貨真價實的“簡化”改革。小布什政府延續了克林頓的改革。其后果在于，由于大幅削減了部分聯邦單位的預算，使得效率大幅下降，比如美國的專利局堆積未審批的專利申請數量，像雪球一樣，越來越龐大。

    政府的簡化、簡化的政府，核心都在于引入成本效益分析理念和工具，盡可能量化政府行為的成本及相應的社會效益。但要做到精確的成本效益分析，相當困難，決策者很可能忽略了某項改革將帶來的社會成本，被忽略成本很可能就大于改革所可能帶來的效益最大值。

    舉個中國的例子，教育主管部門幾年前力推農村地區“撤點并校”，一干智囊的測算就產生了重大遺漏（只算到安置富余教師、新建校舍的成本），對撤點并校的成本估算不足（并校后增加的學生通勤、學校管理成本，基層鄉村教育、文化據點消失帶來的基層管理、科技和文化宣傳的空洞化，等等）。你可能會說，那么，如果當初教育部門將前面提到沒有列入測算的成本，考慮進去了，“撤點并校”決策是不是就是對的呢？“撤點并校”還造成了低幼學生住校所引發的安全風險，農村家庭結構進一步空洞化等問題，而這些是很難量化、貨幣化的。

    卡斯·桑斯坦承認成本效益分析存在局限，也表示“明確非貨幣化和非量化的收益也很重要”，但他不準備就此作出讓步，僅僅提出要加強（政府）責任制度、預先警示不確定性等舉措。套用中國“撤點并校”的例子，意思是說，如果出現問題，基層教育部門人員要擔責，還要在事前向農村地區的家長預示風險，好像就萬事大吉了。這真是“圖樣圖森破”……

    政府監管越簡單越好？

    簡化改革的理念是正確的，但以成本效益分析為導向的簡化改革，是粗糙而難以發揮作用的。

    2014年諾貝爾經濟學獎得主、世界著名經濟學家讓·梯若爾在其代表作《政府采購與規制中的激勵理論》（格致出版社2014年5月）書中就提到，傳統的規制理論相當粗糙，不能適應二戰后西方國家及部分新興市場國家公共監管，以及公共服務外包的需要。比如說，許多企業實行多領域跨業經營，在不同領域按照不同方式參與競爭，出現了多產品企業的交叉補貼問題，規制者要判斷價格歧視等契約不公平的難度加大。

    讓·梯若爾還提到，傳統規制還面臨道德風險和逆向選擇、交易約束、程序約束，以及俘獲風險。

    行業、產業本身具有復雜性特征，社會管理還面臨更多的復雜矛盾，這種情況下，可以通過改革讓政府監管執法體系履行可問責、可追溯要求，但卻不可能同時使之做到更為簡化，除非規制者對規制對象、規制現實的復雜性視而不見。更簡化卻更低能的規制，更高效卻必然龐大、成本高昂的規制，總得占一頭。

    對了，差點忘了說。在《簡化：政府的未來》，卡斯·桑斯坦稱頌了拉里·薩默斯（白宮經濟顧問委員會主任，哈佛前校長、世行前副行長），自豪的宣稱薩默斯是政府簡化改革思想的貢獻者和推動者——還記得吧？薩默斯在世行副行長任內，就把一大堆受援國的財政政策搞得一團糟，到了哈佛，又曾運作核心課程改革，并因此受到哈佛眾教授的集體抵制。

    行為經濟學可以幫助建設簡化的政府嗎？

    卡斯·桑斯坦曾參與寫作過暢銷書《助推》。在這本《簡化：政府的未來》書中，卡斯·桑斯坦也在大談助推機制。

    什么是“助推”？不用強制手段，不用硬性規定，而是巧妙改變情境，讓選擇對象意識到為了收獲“最大利益”，應當選擇某個選項。這股力量就是助推。比如，煙盒上印刷“吸煙有害健康”乃至腐爛的肺，煙民照樣置若罔聞，但將吸煙與性能力聯系起來的公益廣告，卻可以減少吸煙。又如，出門跟朋友聚餐，如果朋友比較胖，我們也將不知不覺吃得更多（這是在說，胖子天生沒朋友？）。商場里標價“9.9元”的商品，會比“10.1元”賣得更多。

    卡斯·桑斯坦的意思是說，將行為經濟學、助推機制引入政府簡化改革，公民就能自己完成更能符合公共利益、公共秩序的選擇了。

    這番話不能說完全沒有道理。首先，人具有短視性。未來不可預知，承諾隨時可能泡湯，除非未來的收益足夠可觀，否則人一定是選擇盡快拿到好處。這也是包括美國、中國等很多國家的居民，不肯為養老投資的一個原因。這種情況下，簡化養老保險等較遠兌現收益的政策的收益總額、收益方式，以及未購買養老將可能對普通人造成的巨大麻煩，的確可能起到增加養老保險繳費人數的助推作用。嗯，前提是，養老保險體制不會經常變來變去，今天說繳費年限十五年，明天就變成了二十年，后天再把領取保險金的年齡改大幾歲。

    其次，人很懶惰，喜歡按照默認處理機制來完成選擇。電信企業就是這方面因此占夠了便宜的代表，網上買機票，旅行網站也會默認你選擇購買意外險。卡斯·桑斯坦表示，美國人不熱衷買養老保險，也不熱衷遺體器官捐獻，不如將有關答卷的默認選項設置為“允許”，相信就會有很多糊涂蛋沒看清簽了大名。問題是，糊涂蛋很多，但不糊涂的人也有，這種伎倆用上兩次，就得給有關部門帶來打不完的官司。

    第三，借助群體影響和社會影響，可以助推改變人的行為。但要小心，萬一人們參加的群體，是跟政府倡導的行為反著干的呢？