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作者：【美】卡斯·桑斯坦
出版社：中信出版社 |
我國新一輪行政體制改革的核心內(nèi)容是“簡政放權(quán)”：制定權(quán)力清單、下放行政權(quán)力。而在早幾年奧巴馬剛上臺的時(shí)候，美國政府中同樣也展開了一場“簡化”行動(dòng)。無論是中國政府的權(quán)力清單，抑或美國政府的“簡化”運(yùn)動(dòng)，其目的都在于簡政放權(quán)，創(chuàng)新政府的管理模式。
白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室（OIRA）是策劃、發(fā)起美國政府“簡化”運(yùn)動(dòng)的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，其主管卡斯·桑坦德在擔(dān)任OIRA負(fù)責(zé)人之前，先后擔(dān)任過美國司法部律師及芝加哥大學(xué)法學(xué)院教授，可謂擁有深厚的法學(xué)理論基礎(chǔ)。因此，桑坦德主導(dǎo)下的政府“簡化”運(yùn)動(dòng)無疑具有濃郁的學(xué)術(shù)氣氛。他依據(jù)政府“簡化”過程中的理論與經(jīng)驗(yàn)，整理成了一本小冊子——《簡化：政府的未來》。中國讀者或許能從其他國家的政府改革過程中，獲得一些不同的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。
在桑坦德看來，政府“簡化”運(yùn)動(dòng)的社會(huì)學(xué)基礎(chǔ)在于人類認(rèn)知系統(tǒng)具有的特別屬性。正如心理學(xué)家丹尼爾·卡尼曼在其備受好評的名著《思考，快與慢》中所論證的，人類擁有兩大認(rèn)知系統(tǒng)，可被分別稱為系統(tǒng)1和系統(tǒng)2。系統(tǒng)1是自動(dòng)化系統(tǒng)，運(yùn)行速度快，富有感情色彩，按照直覺行事。也就是說，這一系統(tǒng)是按照人的本能做出判斷和決策的；與之相反，系統(tǒng)2則具有更多的批判性思維和反思特征，它通常是在全盤考慮后才會(huì)做出決策，因此也就顯示出更多的理智。正是由于系統(tǒng)2的存在，幫助人類可以成為計(jì)劃者，并擁有自控力，借此能應(yīng)對錯(cuò)綜復(fù)雜的問題。人們在決策時(shí)，這兩大系統(tǒng)通常互相作用：一方面，由于系統(tǒng)1，人們更注重當(dāng)下的感受，而輕視或忽略行為的長期后果；另一方面，由于系統(tǒng)2，人們在做長遠(yuǎn)規(guī)劃時(shí)，則會(huì)考慮更多因素，以衡量決策的長期效果。
桑坦德主導(dǎo)的美國政府“簡化”運(yùn)動(dòng)，正是圍繞人類認(rèn)知過程的這兩大系統(tǒng)設(shè)計(jì)的。桑坦德認(rèn)為，政府“簡化”的舉措最重要的有以下兩大項(xiàng)目：選擇架構(gòu)設(shè)計(jì)和助推。前一項(xiàng)針對的是系統(tǒng)1的特性，而后一項(xiàng)則是圍繞系統(tǒng)2做出的設(shè)計(jì)。
選擇架構(gòu)指的是，人們在做出決策時(shí)，包括政府在內(nèi)的社會(huì)環(huán)境為公眾提供的相應(yīng)的程序和信息。例如，人們在申請醫(yī)療保險(xiǎn)的過程中，需要填寫哪些表格、提供哪些材料等等。如果選擇架構(gòu)設(shè)計(jì)的足夠簡便、提供的信息足夠充分，那么系統(tǒng)1的直覺就會(huì)告知人們參與醫(yī)療保險(xiǎn)的條件和程序十分便利，公眾參與的熱情也就能提高；反之，如果程序過于復(fù)雜，相關(guān)信息不充分，公眾參與的積極性可能就不高。
助推則指，政府通過間接的或軟性的舉措來調(diào)動(dòng)人們做出更長遠(yuǎn)的規(guī)劃，以實(shí)現(xiàn)某種政策效果。例如，為了降低煙民的數(shù)量，政府如果直接采取罰款等方式可能過于粗暴，而通過減少每包香煙的數(shù)量，或者要求商家將煙草產(chǎn)品放置在不顯眼的位置等措施，就能無意之中減少了人們吸煙的頻次，有助于降低煙草產(chǎn)品的消費(fèi)。這類助推措施的好處在于，能在不剝奪民眾自由選擇權(quán)的情況下，達(dá)到治理目的。這種選擇架構(gòu)設(shè)計(jì)和助推背后的機(jī)理在于，更多地調(diào)動(dòng)系統(tǒng)2，以幫助民眾做出決策。
當(dāng)然，選擇架構(gòu)的設(shè)計(jì)以及助推措施的實(shí)施，都需要具體問題具體分析，否則無法達(dá)到“簡化”政府的目的。從這個(gè)角度來看，政府應(yīng)當(dāng)出臺哪些規(guī)定，哪些規(guī)定需要細(xì)化，哪些規(guī)定則要去繁就簡，哪些問題可以通過架構(gòu)設(shè)計(jì)解決，哪些又要通過助推措施來實(shí)現(xiàn)，需要政府針對不同的項(xiàng)目和公文仔細(xì)分析。這種分析就是成本效益分析。桑坦德提出，目前這種成本效益分析已經(jīng)成為美國政府常規(guī)工作的一部分。
在政府“簡化”過程中，成本效益分析自然是評估政策制定和實(shí)施的成本與所取得的收益之間的比例。在這個(gè)過程中，首先要明確，政策制定的目的是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，并最終提升全社會(huì)的福利水平。這樣來看，政策制定和實(shí)施的成本，不僅包括政府在這個(gè)過程中的投入，也包括政策實(shí)施過程中可能需要個(gè)別經(jīng)濟(jì)體做出犧牲，畢竟沒有政策能保證所有社會(huì)成員都受益。同樣，政策制定和實(shí)施的收益，不僅包括為社會(huì)成員創(chuàng)造的直接收益，還包含更廣泛的社會(huì)福利的整體提升，譬如民眾的健康、交通安全等等。借助這種成本效益分析，政府的“簡化”運(yùn)動(dòng)才能有的放矢。
當(dāng)然，很多人會(huì)在政府“簡化”過程中產(chǎn)生疑慮，尤其在采取助推手段時(shí)，人們通常會(huì)質(zhì)疑政府權(quán)力會(huì)否被濫用，在替代民眾做出選擇，由此侵害民眾的自由選擇權(quán)。對此，桑坦德作了詳細(xì)討論。他申明，政府“簡化”的目的是為了提升全社會(huì)的福利水平，但同時(shí)要遵循的基本原則是不能損害自由市場的精神：“任何一個(gè)理智的人都不會(huì)認(rèn)為政府應(yīng)該幫助人民做出選擇，政府也不應(yīng)該包辦一切。自由選擇權(quán)和自由市場是社會(huì)繁榮和人類自由的最大驅(qū)動(dòng)力”。所以，從某種程度來講，增進(jìn)自由本身就屬于提升社會(huì)福利水平的重要內(nèi)容。也就是說，無論是助推也好，還是架構(gòu)設(shè)計(jì)也好，如何盡可能保障人們的自由選擇，同樣應(yīng)當(dāng)成為成本效益分析中衡量的核心因素：“簡化政府工作旨在增進(jìn)人們的自由，推動(dòng)社會(huì)繁榮發(fā)展。助推政策正是為了保持選擇的自由”。
但不可否認(rèn)，在某些時(shí)候，自由和福利之間確實(shí)存在相互沖突的情形。這正是系統(tǒng)1和系統(tǒng)2之間的差異造成的。對于個(gè)人來說，往往會(huì)過多關(guān)注短期利益而忽視長期福利。當(dāng)發(fā)生這種沖突的時(shí)候，著眼于提升社會(huì)整體長期福利水平的政府決策，就不能一味迎合民粹式的自由。桑坦德表示，如果我們以人類的福利為指南，盲目反對家長式監(jiān)管，并對各種助推形式都一概予以排除，就可能造成嚴(yán)重的問題。仍然以煙草產(chǎn)品的銷售為例，如果只考慮民眾的自由選擇，那么煙民就很難靠自己去降低煙草產(chǎn)品的消費(fèi)，但當(dāng)政府征收香煙稅后，吸煙者減少了吸煙數(shù)量，這有助于保障他們的健康，從長遠(yuǎn)看也就提升了他們的福利水平。所以，在特定的情況下，家長式監(jiān)管方法也可以提升福利。
讀完桑坦德的《簡化》，我們或許會(huì)感到詫異，他描述的政府“簡化”運(yùn)動(dòng)與我們通常理解的“簡政放權(quán)”有不小的差別。在美國政府的“簡化”運(yùn)動(dòng)中，削減政府的規(guī)定、框定政府邊界顯然并不是最重要的內(nèi)容，如何幫助政府制定的規(guī)定更具有針對性，借此提升政府決策的社會(huì)效益才是核心內(nèi)容。中美兩國行政改革過程中的這種差異，一方面是因?yàn)椴煌膰楸尘埃硪环矫嫫渲幸灿兄档梦覀冊凇昂喺艡?quán)”過程中值得學(xué)習(xí)的經(jīng)驗(yàn)。
美國是通行普通法系的國家，他們的法律規(guī)定通常是在實(shí)踐操作中自然形成的，因此對于他們來說，削減成文法規(guī)模的需求就顯得并不那么迫切；相對而言，更接近于大陸法系的我國，建政六十多年來，隨著政府規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)模也在不斷膨脹，加快行政體制改革，就不得不從削減和優(yōu)化法規(guī)、規(guī)章入手，并更明確地框定出政府權(quán)力的邊界。
不過，也應(yīng)該注意到，我們的行政體制改革是要實(shí)現(xiàn)政府治理由管理型向服務(wù)型、監(jiān)管型轉(zhuǎn)化，其根本目的同樣是為了促進(jìn)社會(huì)繁榮，提升社會(huì)福利水平，在這方面與美國政府的“簡化”運(yùn)動(dòng)目標(biāo)是一致的。所以，我們的行政體制改革也不應(yīng)一味減少政府管理、削減規(guī)章規(guī)定，而要讓政府決策和規(guī)定變得更有針對性。在這個(gè)過程中，無論是助推、架構(gòu)設(shè)計(jì)乃至于成本效益分析法，都可以成為學(xué)習(xí)和借鑒的重要模式，借此促使我們的行政改革走上更加良性和健康的軌道，最終建立起真正現(xiàn)代化的政府治理體系。
