政府對現行土地財政的態度并不明朗，至今沒有任何明確的意向甚至也沒有過放棄售賣土地的財政、尋找其他替代辦法的意向和考慮，是這幾年來征地范圍繼續擴大、土地糾紛和沖突不僅沒有解決反而越演越烈的基本原因。

　　區分公益非公益，就沒有同區塊土地的同地同價，但同一區塊的土地不同價補償，過于荒唐而根本沒法實施。這就不難理解，為什么嚴格區分公益性和經營性用地只能是空話，這也成為政府文件提出同地同價并實施以來，征地仍然阻力重重而且矛盾和混亂越來越嚴重的原因。

　　當前，在不觸動賣地財政基礎上的房地產調控使房價越調越高、已完全走入困境的情況下，改革顯然亟待尋找新的方向和路徑。

　　應當說，政府對于目前土地制度的種種問題并非沒有引起重視，多年來也在積極探索改革的新路徑。但在各種探索和試驗的左沖右突中，始終沒有找到可行的出路和替代路徑，在土地問題上的思想混亂卻不斷加劇。我們下面就來剖析這個局面和其成因。

　　土地制度改革的政府思路

　　思路一：按區分公益性和經營性原則征地

　　2008年秋的十七屆三中全會，通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。這個《決定》對農村土地管理制度進行了比較完整的闡述。《決定》在堅持土地集體所有、家庭承包的基礎制度的一貫方針以外，首次提出要改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍。征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償。在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過各種方式參與開發經營并保障農民合法權益，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場，以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。近幾年來政府在土地制度方面的改革嘗試，應當說都沒有脫離這個框架。

　　在上述的意見中，除了堅持和穩定現有的土地管理制度外，第一條新思路就是通過嚴格界定公益性和經營性建設用地去改革征地制度，逐步縮小征地范圍。應當說，這是一個相當大膽和突破性的提法。如果真這么做，政府征地僅用于公益，那么政府就不能再征經營性的土地去招、拍、掛，這樣不僅現行依賴于土地拍賣和土地儲備的土地財政不復存在，而且政府還要為公益性征地設法籌措新的資金來源。政府的財政收支結構就會發生重大變化。這將是政策的巨大轉變和跳躍。

　　但是，也許正是因為這種提法離現實太遠，也完全沒有經過任何可行性論證，因此從2008年中央決定頒布以來的情況看，政府征收經營性建設用地和靠賣地搞建設的土地財政不僅沒有停止，規模反而越來越大。這也就使嚴格界定用地性質、逐步縮小征地范圍、只進行公益性征地成為一句空話。可見，這條思路能否實施，既取決于政府對賣地財政的根本態度取向，也取決于其現實性和可行性。應當說，政府對現行土地財政的態度并不明朗，至今沒有任何明確的意向甚至也沒有過放棄售賣土地的財政、尋找其他替代辦法的意向和考慮，是這幾年來征地范圍繼續擴大、土地糾紛和沖突不僅沒有解決反而越演越烈的基本原因。

　　由此可以總結的一個教訓是，當某些新提法（如公益與非公益征地之區分）既與現行法律和政策實踐相矛盾對立，又未經過可行性研究，推出后并不實行也不可能實行，并不會產生指導改革的積極作用，反而會加劇實踐中的認識混亂，降低政府的公信力。

　　思路二：按同地同價原則征地

　　《決定》中提出的第二條思路，是征用農民土地要按同地同價原則足額合理補償。但是，《決定》公布后這些年來的土地糾紛可以說幾乎全是因補償問題而起，那么為什么這個同地同價原則不好用呢？

　　同地同價的提法最初來自《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發2004年28號文），《決定》提出“省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償做到同地同價”。其含義是征收同一塊地按統一價格進行補償。

　　從文件和各地據此制訂與執行的統一分區片補償價格標準可以看出，同地同價就是由各地對征地補償制定統一分區塊的標準，這樣使征地補償有了統一參照物，做到同一區片內的土地征收按同一價格補償。這樣既拉開了不同區塊的補償標準，更貼近現實和市場，又在同一區塊減少了征地補償標準不一的矛盾。從實際工作的可操作性來說，這應當說是求實之舉。

　　但是，也很顯然，這種標準無論形式上如何公示聽證，實際上還是政府自己制訂的尺度，并沒有什么客觀依據。更為重要的是，不難看出，劃分區片不分用途統一定價，與前述中央文件中提出的嚴格區分公益性和經營建設性用地的原則，正好是相反和直接矛盾的。因為區片統一定價不分用途，恰恰就是不分公益非公益；而同一區塊按一個價補償、增加農民土地增值比例的含義，就是政府將公益征地（這是沒有收益還要貼本的，所以根本沒有增值可分享）和經營性征地打包綜合計算成本和增值收益，在同一區劃內不同用途的土地同價補償。所以很顯然，區分公益非公益，就沒有同區塊土地的同地同價，但同一區塊的土地不同價補償，過于荒唐而根本沒法實施。這就不難理解，為什么嚴格區分公益性和經營性用地只能是空話，這也成為政府文件提出同地同價并實施以來，征地仍然阻力重重而且矛盾和混亂越來越嚴重的原因。

　　思路三：按同地同權原則流轉

　　上述文件的最后一個重要思路是在城鎮規劃區外，農村經營性建設用地可以規范轉讓，與城市國有土地具有同等權益，從而形成城鄉統一的建設用地市場。這個同權在理論上看似乎毫無問題，但是在實踐中也是有一連串的不可逾越的陷阱。

　　首先，農村經營性建設用地按現行法規就是指早先的鄉鎮企業用地。如果同權，它對應的就是城市國有土地中的工業用地了。麻煩在于，由于現在從環保等因素考慮，過去分散的鄉鎮企業用地是否適合再開發做工業已是問題，因此，原歷史遺留的往往分散的鄉鎮企業用地與國有工業開發區的土地并不能簡單同權。

　　如果將原分散的鄉鎮企業用地調整集中進園區，城鄉工業用地應當是可以同權的，不過這顯然不是很多人所說或心目中所希望的同權。他們希望的同地同權，是鄉村經營性建設用地與城鎮商住用地同權同價。但他們顯然忽略了，即便同為城鎮國有建設用地，工業用地并不能隨便轉為商住用地，二者之間并不同權。因此，鄉村經營建設用地即原鄉鎮工業企業用地當然不可能與城鎮商住開發用地同權。

　　另一個面臨的棘手問題是，農村土地包括耕地可轉用為鄉鎮企業用地過去只是開了口子，并沒有規范和標準，也沒有可轉用的比例限制。結果當年率先發展鄉鎮企業的長三角、珠三角不少地區，早已捷足先登，將自己大片的農地轉變為鄉鎮企業用地。典型的如江蘇華西村將自己的農田用完了，又通過合并周圍各鄰村，大大擴展了建設用地，北京郊區的新農村建設典型鄭各莊，也是趕著最后一班車把農田都變成了建設用地，從而獨具競爭優勢。珠三角的相當部分地區更是后來居上，1970年代計劃經濟時的社隊企業發展落后于長三角，然后借得改革開放風氣之先，現已將大部分農田變為建設用地，東莞等地的農民現在就是靠把原先的農地全建成廠房出租當房東收租過日子，許多人已經根本不愿也不會再去勞動了。其中，深圳更是一夜之間把全部農地變為農民繼續占用的城市建設用地。深圳原住農民這些年來通過多次搶建，已蓋起最高達30層的高樓，成了城中村名副其實的地主和房東。

　　但中國絕大部分地區動作慢、又不敢搶黃燈、闖紅燈的農村就完全不同了：別人搶道行車改農田為建設用地，自己還在老老實實種莊稼，等到自己回過味來想占農田搞建設，國家保護耕地的法令已一波波壓來。因此，先改農田為經營建設用地的地區已經先發達先富了，遵紀守法聽話地區的農民則不讓再改土地用途只能種田務農。如果現在不加區分地實行城鄉建設用地同地同權，農村鄉鎮企業建設用地商品化貨幣化，這樣地區間的不平等和差距就更大了。顯然，不解決好這個問題，同地同權就會加劇區域差距和社會不公。估計這也是雖然文件中說了同地同權，但實際又遲遲沒有起步的重要原因。

　　其次，農村非農建設用地，比例最大的一塊是農民宅基地。農民宅基地按現行法規定義不是經營性建設用地，而是無償分給18周歲以上農民建住宅永久自用的福利性用地，有點類似于城市中改革前大量無償使用的劃撥地，它和城市居民的商品房要花錢購買70年使用權的國有住宅用地，權益是不同等的。如果現在將農民宅基地改為經營性建設用地，可以上市交易，首當其沖的是要先修改現行法律法規。但即便如此，農民宅基地無償獲得的永久使用權和城市居民花錢購買來的70年使用權的住房用地，權益仍然是不同等的，因此也不存在簡單同權一說。

　　農民宅基地變為經營性建設用地入市流轉，除了要改變現行政策和法律關于宅基地不能對村以外的人流轉和轉讓的規定，同時要規范農民賣了宅基地后，因無處安身再用承包農地建房做宅基地的問題（現在農民廢棄原位置不好的宅基地，自行在交通便利的道路兩側的承包農田里新辟宅地蓋房的現象并不少見，鄉村干部一般也不會吃力不討好地去費力制止），否則不僅耕地的保護會更麻煩，城鄉居民的權利也更不平等了。這樣就先要科學制定和有效實施農村的建筑規劃管理，以在宅基地放開交易后避免農民特別是有經濟實力的城市居民和資本下鄉購買農民宅基地在農村亂搭亂建，更要避免建完了不久村子又要撤并，造成更大補償和浪費。現在這一系列事都還沒做或很難實施，是上述思路在農民宅基地這一塊還停留在紙面上的原因。

　　在鄉鎮企業用地和農民宅基地之外，農村的非農建設用地就只剩道路、橋梁、公用設施等公益用地了。先行國家的經驗表明，隨著城市化和鄉村現代化的發展，這一塊的用地相對于農村人口倒會急劇增加，還會出現服務于鄉村居民點的各種現代化的基礎設施。農村隨著人口減少節省下來的建設用地倒是要優先考慮這方面的需要。不過，城市公益用地的性質就是為公共利益服務，沒有市場價值，也不能改為經營性使用，農村公益用地和城市公益用地同權雖然沒有任何問題，但也并沒有什么意義。

　　除了現存的農村建設用地以外，最有靈活性的一塊就是通過耕地占補平衡和城鄉建設用地增減掛鉤創造出來的建設用地指標。這是一個改革的重大話題，關于這方面的試點和探討已經很多，茲事體大。

　　土地制度改革的政策困境：成本與風險的惡性循環

　　綜上可見，土地的亂象之所以現在還在越演越烈，主要是改革思路還很不明晰，我們看到的現實就是賣地財政的不斷擴張。由于征收、儲備和抵押出賣土地成為各地政府推動城市建設和經濟發展的主要途徑，地方政府對賣地財政的依賴也只能不斷加深。但這一傳統城市化模式不僅已經遭遇越來越大的阻力，也孕育著日益增大的風險。

　　面對巨大利益，農民的土地補償要求越來越高，社會上各種保護農民權益的呼聲使各種提高補償的要求更加理直氣壯。在《土地管理法》修法醞釀刪去30倍產值的補償上限和按原用途補償之后，有些專家甚至渲染農民的土地補償要在原來的基礎上增加10倍。但實際上在大中城市的城中村和城郊村的征地拆遷補償許多已經達到驚人的水平，補幾千萬元或幾十套住房早已不是新聞。在全國農民家庭資產中位數僅有10多萬元的情況下，深圳被稱為城中村改造典范的羅湖區漁民村，33戶原住民分了6.5萬平方米、1300多套住房，平均每家約2000平方米，家家都是幾千萬乃至上億資產，更不用說很多尚未改造、自己就已經蓋到二三十層高樓坐享地利的原住民以及在我們“補磚頭”（即按農民建筑平方米計算價格補償）的情況下，城中村和城郊農民以搶建索要高額補償早已是一個極為普遍現象。

　　這種情況，造成一方面在工業開發區和遠郊區重點工程征地補償仍然嚴重不足的同時，整體土地補償成本不斷急速上升。另一方面，地方政府的財政和債務負擔則在日益加重。按照財政部網站公布的數據，2012年土地拆遷補償等支出已占土地出售收入的78%（由于這里只有個“等”字，這個數字被認為是有水分的。但根據國土資源部更早前的披露，不算基礎設施投資這個大塊，土地拆遷補償款在前兩年已占土地出讓金的三分之一左右，近年來還在上升，應是更可靠的數字）。再加上征收、儲備土地的資金和利息支出，以及平整土地與基礎設施、公益用地等大項支出，地方政府已經陷入了嚴重的債務危機。這最后一點非但沒有人懷疑，相反正是許多土地財政和政府的激烈批評者也大肆渲染的。這個情況從反面證明了地方政府從土地出售中的收益與其債務相比其實有限，所謂大幅提高農民補償更不用說提高10倍，就是地方政府把全部土地收益都拿出來也不夠的。

　　實際上，即便在今天的情況下，正如很多人指出的，地方政府在財政負債壓力下，已經形成了對高地價進而高房價的依賴，形成了對土地開發商投資買地乃至參與土地一級開發的依賴。地方政府用限量拍賣商住用地最大化自己的土地收入，以籌集整個城市化建設的費用，以及政府奢華建設的費用，工業用地補貼的費用，乃至按中央規定去分擔農村水利建設等各項的事業費用。這就使高地價高房價成為土地財政制度的畸形產物。

　　顯然，這種高地價與高房價的循環必然進一步打碎城市化的主體即農民工及其家屬和其他外來人口的安居夢想，使得這種脫離了多數人真實居住需求的高房價堆積越來越大的房地產泡沫，從而可能使中國走上在世界許多國家已經上演的房地產泡沫破滅導致債務危機和金融危機的不歸路。很明顯，不從根本上終結這種賣地財政和融資負債搞發展的傳統城市化道路，新型城市化根本不可能起步。當前，在不觸動賣地財政基礎上的房地產調控使房價越調越高、已經完全走入困境的情況下，改革顯然亟待尋找新的方向和路徑。

（作者系經濟學家、東南大學教授。本文節選自華生教授即將出版的新書《城市化轉型與土地陷阱》，標題為編者所加）