前面已經分析了壓制需求的思路不足以解決城鎮住房緊張問題,而應當采取以增加供給為主的思路。下面,就這個問題作進一步的分析。
(一)住房建設用地仍有繼續擴大的空間
近年來的經驗已經表明,在城鎮化過程中,距離城市中心區近的農村,可用于住房建設的土地的確已經越來越少,而距離城市中心區較遠處,住房建設用地仍有較大的空間。因此,住房遠郊化已成為不可避免的趨勢。在那些地帶仍有荒地、不宜于種植農作物的低產地和山坡可以利用。通過土地重新丈量和確權工作,可以修改或重新制定城市發展規劃,把一些可以用于建設住房的土地納入住房建設用地,采取土地先定價和先確定未來建設的技術、質量標準的做法,招標開放。同時著手道路規劃和公共交通設施建設,新的樓群將成為未來的新居民區。根據已經結束的土地重新丈量和確權工作試點的經驗,農業用地的實際面積是增加的。這樣,18億畝耕地的紅線不至于被突破。
(二)老城區繼續進行改造,棚戶區和大雜院式的舊房屋繼續拆遷,在空地上或置換而來的建設用地上新建適合人們居住的新居民區
對城市中的老城區來說,拆舊房蓋新房是一項長期的工作:一方面,由于經費緊張,老城區的改造耗資巨大,在經費不足的條件下只有分期分批進行;另一方面,由于涉及的居民人數眾多,其中既有城鎮居民,也有農民工及其家屬,既有已就業的,也有無職業的,此外還有一些孤寡老人、殘疾人、留守兒童等等。拆遷和安置工作很費時,拆遷戶會提出各種各樣的要求,有的可以滿足,有的無法滿足,所以要做許多細致的工作,耽誤時間不少。但不管怎樣,這是一項必須進行的工作。
從我們調研過的遼寧沈陽、撫順等城市棚戶區拆遷和改造過程來看,只要規劃完善,工作細致、認真,且拆遷后新住宅區使拆遷戶基本滿意,再之在就業問題上能統籌安排,成績就是明顯的。同時,拆遷后的新居民區內容納的人數比過去增多了。
(三)對新社區的建設寄予較大的希望
新社區建設是現階段中國城鎮化過程中的一項創新。新社區的前身主要是各地的社會主義新農村,它們通過舊房屋的拆遷、置換后蓋成新房屋或翻修一新而成;它們是在園林化、環境治理、公共服務到位、城鄉社會保障一體化之后,改為社區管理而最終形成的。考慮到城鎮化要符合中國國情,所以新社區被視為中國城鎮化的一個重要組成部分,也是今后吸納眾多農民的“新城鎮”。新社區仍有較大的發展空間。由于新社區內的商業、服務業、有特色的手工業、工藝品制造作坊或工廠日益增多,從而將不斷吸引外地的農民前來,因為這里的就業機會多,生意興旺,收入也多,外地農民認為在這里謀生比進城好,所以外地農民愿意在這里安家,扎下了根。
在貴州省畢節市所屬的黔西縣、大方縣調研后發現,有些本村的農民住進了新屋,原來的舊宅本來是閑著的,現在當作出租屋,租給外地農民工住,他們或者在蔬菜大棚里做工,或者做起小買賣。這樣,舊宅出租既增加了本地農民的收入,外來務工、經商的農民也有房子可住了,房租還比較便宜。
在北京遠郊區的一些新農村或新社區,為了吸引外來旅游者,本地農民開辦了一些“農家旅店”、“農家飯店”(統稱為“農家樂”),人手不夠,門前貼上“招工”的紙條。農家主人有廚藝的當了大廚,熟悉業務的當了經理、采購員。在店里當雜役、招待員的有些是外地來的農民,他們有的連家屬都帶來了,在村里租了房住下。可見,新農村或新社區在吸納外地農民方面是有潛力可挖的。今后可以設法進一步擴大它們的這種吸納外地農民的能力。
(四)妥善處理農村“小產權房”問題
在距離城市中心區不很遠的近郊,近些年來出現了所謂的“小產權房”。“小產權房”之所以出現,基本上可以從需求和供給兩個方面來探討其原因。
從需求方面分析,“小產權房”向誰銷售?是向城鎮居民銷售,因為城鎮的房價一再攀高,城鎮中等收入階層也難以購買,何況收入較低的家庭呢?此外,農村的“小產權房”除了充當一些城鎮居民的第一套房,還有作為城鎮居民第二套房的,即某些城鎮居民上班時住在城區狹小的第一套房內,休假日或閑暇時喜歡到農村來生活,或者為了便于寫作、繪畫等而住在農村的第二套房內。外地來大中城市經商的,也有購買農村的“小產權房”作為住所的,一是購買“小產權房”比經常來大中城市住旅館要省錢,二是還可以兼作臨時貨棧和倉庫。總之,對“小產權房”的民間需求是旺盛的。
從供給方面分析,“小產權房”來自何處?不排除農村中有人多占土地,多蓋住房,供出售之用。多占地、多蓋房的,不乏過去的村干部及其親屬,甚至也有現任的村干部及其親屬。這些都是違法的行為。但較多的仍是農民在分給自己的宅基地上所建的房屋,這些房屋按規定是不許出售給外地人的,但農民違背了規定,把這樣的房子當作了生財之道。農民作為“小產權房”的供給方,不需要登廣告,也不需要做什么宣傳,只需要坐在家中,自有需求者找上門來,談妥價格就成交。需求量大,所以“小產權房”的價格也呈上升趨勢。
對于“小產權房”,目前采取的主要對策是取締和勒令收回。措施是剛性的,不容許討價還價。但在實施時,往往遇到困難,只得拖延下來。例如,強制廢除當初供需雙方簽訂的“小產權房”交易合同容易,但把住戶(購房者)趕走,卻十分困難。又如,剛簽好“小產權房”交易合同,需求方已付房款,但尚未遷入居住,交易合同停止執行,需求方要求供給方退回購房款,供給方已把房款移作他用,還不出錢,或不愿還錢,怎么處置又是一個難題。再如,當初“小產權房”交易時,是經過村干部同意的,所以供需雙方才敢于交易,現在上級政府重申禁令,指出“小產權房”是違法的,那么誰來承擔責任?誰來承擔交易后的損失?最后,如果一個村有若干件“小產權房”糾紛,涉及若干戶農民和購買者的利益,怎么辦?互相觀望,要處理就應一視同仁,但這樣一來,村里就不安定了。結果,依然懸而未決。
所有這些,都是土地確權工作開展以前就產生的糾紛。土地確權之后,農民有了房產證,對于他們處理宅基地上自建的房屋,包括自主轉讓這些已有產權的住宅,多數人認為可以這樣做。當然,有人持不同意見。有的地方采取如下的對策:不再提“小產權房”問題,而只問農民自建房屋所占用的土地是否本人的宅基地。如果建房的土地確實是農民自己的宅基地,并且符合“一戶一地(指宅基地)一宅”的原則,那么就不再限制農民住宅的流轉了。這是因為,轉讓這樣的個人住宅,并不損害他人的權益,何況還能緩解城鎮住房緊張和供給不足的問題。