《中華人民共和國憲法》第十條和《中華人民共和國土地管理法》第八條、第九條、第十條規定,
城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。法律同時規定,國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。
毫無疑問,這是研究、解讀、處理中國農村土地有關事宜的法律基礎,是判斷土地權利問題的法理前提,是調節、處理、分配有關土地權益的法律依據。任何涉及到農村集體以及農民土地權利和權益的行為,都不能脫離、違反法律的規定,不能以任何的理由、解析和解釋侵占農村集體和農民的合法權利和權益。除非“國家為了公共利益的需要”,在“給與補償”的情況下,“可以依照法律規定對土地實行征收或者征用”。
農村土地集體所有權的確認,有明確的法律程序。《中華人民共和國土地管理法》第十一條規定,“農民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發證書,確認所有權”。“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的,由縣級人民政府登記造冊,核發證書,確認建設用地使用權”。這既是對農村土地集體所有的法律登記和確認,也表明了農村土地在規定的法律條件下,可以用于非農建設即轉變為建設用地。
同時,農民作為農村集體的成員,不但享有集體土地的權利和權益,也可以享有沒有所有權的集體土地的使用權,如土地承包權、宅基地使用權及其上房屋的產權。
由以上應該得出一個明確的結論,國家通過法律賦予了農村集體及其成員對集體土地擁有明確的法律權利,以及由此權利所帶來的生產權、經營權、收益權及有關權益。
因此,討論中國農村土地的所有問題,都不能脫離國家的法律規定這個前提和背景。
在諸多研究、解讀中國農村土地問題的書籍和刊物中,撇開是否存在所謂的“三農情節”,出現了不少尊重法理、切合實際,尊重歷史、尊重實踐,尊重科學、遵循邏輯的好觀點。
不過,值得注意的是,也有所謂的專家,打著熟知中國農村、農村土地制度、法律等的旗號,以所謂的“邏輯”,曲解法律的原則和規定,不尊重歷史,不尊重農民權益,以貌似科學、合理、“邏輯”的推論,把中國農村的土地問題引入到某個含混不清的邏輯地步,而又不能給出自己解決問題的方案。其中,《地權的邏輯—中國農村土地制度向何處去》就是當中的一本“專著”。
本書在多處醒目的位置直接指出,作者賀雪峰是中國研究農村土地問題的“著名”專家,是“當代中國農村研究領域的佼佼者”。筆者當然不敢質疑其專家身份,也無謂挖掘其研究水平之高低。但是,《地權的邏輯—中國農村土地制度向何處去》存在著幾個明顯的漏洞和缺陷,因此不得不說。
其一,關于農民土地權利和和農村集體土地權利的關系問題。
大多數農村集體都實行了土地的家庭承包責任制,把集體土地以家庭人口數量平均分配給家庭從事農業生產或其它相關的生產經營活動。因此,實際的情況是,家庭和集體發生了權利、責任等的差異,出現了集體協商機制的淡化甚至缺失。但是不可否認的是,土地承包責任制的土地使用權方法至今仍對農村的發展起著重要的作用。
由于當前出現很多的涉及農村土地權益的爭論,其中包括對是否擴大農民土地權利的爭議。作者對此指出,“農戶更大的土地權利,意味著個體農戶有更大的不服從村民組集體的權利,也就意味著個體農戶有更大的對抗村民組織內大多數農戶決定和利益的能力”。“因此,在村民組織集體內,無論對大多數人多么有利及大多數人有多么強烈愿望去做的事情,只要少數農戶反對,這些事情都可能無法做成”。
事實也許如此,但問題在于,依據法律賦予公民的權利保障,集體或大多數人不能隨意違背個體的意愿,更沒有剝奪、侵占個體合法權利的權利。因此,要解決好上述問題,不是簡單的多數、少數的問題,而是要從農村自治出發,借鑒現代城市社區建設的經驗,重新構建起使集體和個體有效協商、權利協調的農村組織。同時,根據農村土地及人口的現狀,通過協商,建立合適的利益機制,調整、整合土地的用途,適度集中集體土地,開展適當的產業化、規模化生產和經營,都是可選的路徑。
其二,所謂的土地“級差收益”分配邏輯。
書中分析了城郊等地區因經濟發展、城市擴張而出現的農村土地轉為城市建設用地,土地價值增加,如何分配土地增值收益的現象。
這種現象的法理解讀是,農村集體和農民雖然不一定是土地價值升值的推動者,但因為土地的集體所有特性,集體和農民必然有權利分享當中的增值收益。
而作者的“邏輯”和結論是,“土地非農使用的收益主要來自工商業的發展,來自經濟的發展和城市的擴張,而與農戶的努力無關”。表面看似乎確是如此,因為農民所從事的只是農業而已。
按照作者的“邏輯”,城市土地國家所有,那么城市中購買了商品房的企業和居民,擁有了土地開發權的房地產企業,也要根據他們是否從事的行為來決定能否獲得土地增值的收益?如何他們不能,誰能夠獲得這些收益?
更為重要的是,經濟發展、城市擴張是社會發展的必然規律,每一個公民包括農民也是發展的參與者,理應分享發展的成果。而且,城市的擴張需要遵守法律規定,尊重每一個利益相關方的權益。從農村的角度看,城市的擴張不是農民自己的選擇而是經濟發展、社會發展和政府政策的選擇結果。必須承認的是,如果可以選擇,農民不一定選擇土地的被征收,而是繼續從事農業生產或者自行開發建設(這涉及國家對農村土地權益尤其是土地用途變化、建設開發等的規定。實際的情況是,國家法律明確規定農村集體對于其擁有的土地沒有和城市政府甚至房地產企業同樣的開發權。這實際上造成城市政府為主導的房地產企業為實際開發者的具壟斷作用的商品房市場)。在這種背景下,農民從土地增值中獲得相應的收益就是非常必要的補償,且這種權利主張和其它經營者從增值中獲得收益沒有本質的差別。
現實的情況是,之所以出現強制拆遷、抗拒拆遷、群體事件、惡性暴力事件等不和諧聲音,關鍵在于不能在土地增值收益的分配上達成共識,農民從土地增值中得到的收益過少。更嚴重的是,農民不但不能得到應有的補償,得不到基本的補償、安置和保障,甚至被惡意欺騙、野蠻壓榨,就業、居住、教育、保障得不到基本的依靠。這也是國務院高度重視土地拆遷問題,強調要合法拆遷、保證農民權利的根本原因。
而且,對待和看待土地增值收益,還有一個市場預期收益的問題。即任何的投資者、經營者、財產擁有者都有權根據市場的預期收益來確定其交易的價格、決定是否交易。難道說房地產企業有這個市場權利,農村集體和農民就沒有,又是誰、誰能夠剝奪他們的合法權利?
其三,依照上述觀點和“邏輯”得出的幾個近乎荒謬的結論。
農村集體土地權利和權益只能局限在農業生產及其收益、農民自建房權益(自住)等極少的方面。農村土地要進入市場(其實也只是使用權市場),只能是農業生產。其它因經濟發展、城市擴張等帶來的增值收益都與集體和農民無關。這是非常可怕的“邏輯”,是對法律的無知,對市場經濟的無知,對市場規律的漠視,更是對公民權利和權益的無恥踐踏。換句話說,筆者可以推論,這也是對資本的無比推崇和膜拜。
支持增加農村集體在土地使用上的權利,支持增加農民對于土地的權利,就是支持農村土地私有化。其荒謬之處在于,既然國家法律明確規定城市土地國家所有、農村土地集體所有,只要不調整和修改法律規定,就沒有土地私有化的爭論。具體到農村土地,問題出現于對農村土地的國有化征收、農民承包土地權益和宅基地權益等方面。也就是說,根據國家法律的規定,切實、有效地保護農村集體的土地權利和農民的土地權利,是分析和處理所有土地問題的基本前提和要求,也是發展解決“三農問題”的保障條件。推而廣之,城市中擁有土地開發權、使用權的企業和擁有房產權的居民,其權利同樣得到國家法律的保護而不得隨意侵犯。
筆者的觀點是,分析、解讀和處理農村土地及相關的問題,與城市土地問題一樣,需要尊重法律規定,遵守市場經濟規律,尊重市場秩序,保護相關方的權利和權益,有關方應該以合法、合理、公平、公正、平等的市場主體地位參與市場交易。當然,在必要時,公共利益可以優先,只不過對公共利益也要有科學、合理、合法、明確的界定,不讓打著公共利益旗號的人實施侵犯公共利益、集體利益和個人利益的行徑。