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      城投債管控趨嚴(yán) 財務(wù)透明成焦點
          2009-10-23    作者:本報記者 方燁 實習(xí)記者 王濤    來源:經(jīng)濟(jì)參考報

        城投債的急劇膨脹再一次成為熱議的焦點。
        上周末,國家發(fā)改委有關(guān)人士提醒,警惕城投債發(fā)行規(guī)模的空前擴(kuò)大和地方政府負(fù)債超5萬億元等因素可能引發(fā)的風(fēng)險。
        22日,國家統(tǒng)計局公布的三季度主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)顯示,國民經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升勢頭逐步增強(qiáng)。專家預(yù)測,規(guī)范城投債的時機(jī)即將來臨,當(dāng)下,無論是地方政府還是投資方都應(yīng)著手進(jìn)行財務(wù)公開等方面的調(diào)整。鑒于城投債一般會對政府產(chǎn)生中長期影響,還應(yīng)對那些引起廣泛關(guān)注的特定項目進(jìn)行中長期預(yù)算框架試點。

        規(guī)范的時機(jī)即將來臨

        在地方政府巨大融資需求下,除了中央政府代發(fā)的地方債,城投債是另一種解決當(dāng)前地方政府項目資金缺口的重要手段。數(shù)據(jù)顯示,今年1至8月份,全國發(fā)行的城投債共計64只,融資845.5億元,是2005年至2008年四年間發(fā)行總量的一半以上。
        不可否認(rèn),城投債作為活躍地方融資的一個平臺,在很大程度緩解了政府財力不足、建設(shè)資金短缺的發(fā)展“瓶頸”問題,在推動各地城市化建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。
        今年3月,國家發(fā)改委主任張平在談到4萬億投資中地方政府如何解決近3萬億的配套資金時曾公開表示,對于暫時缺少配套資金的項目要利用地方的融資平臺,擴(kuò)大地方企業(yè)債券的發(fā)行。
        不過,如一枚硬幣的兩面,數(shù)量猛增的城投債從一開始就引發(fā)人們對其風(fēng)險的擔(dān)憂。“城投債是一個風(fēng)險聚集點,城投債規(guī)模的迅速擴(kuò)大必須引起足夠的重視。”財政部財政科學(xué)研究所金融研究室主任趙全厚在接受記者采訪時說,地方政府的償付能力讓人擔(dān)憂,地方政府可能會因政府信用被濫用而面臨信用危機(jī),最重要的是地方債務(wù)過重可能會導(dǎo)致財力配置的風(fēng)險,影響地方的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。
        對此,今年上半年,業(yè)界即有傳聞?wù)f發(fā)改委正醞釀規(guī)范城投債發(fā)行的新規(guī),擬對城投債發(fā)行主體等劃定門檻。雖然最近的消息稱,這項新規(guī)已遭遇流產(chǎn),但趙全厚認(rèn)為,規(guī)范城投債是一種不可避免的大趨勢,只是時機(jī)的選擇問題。
        22日,國家統(tǒng)計局公布了三季度主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo),根據(jù)統(tǒng)計,三季度GDP增長8.9%。固定資產(chǎn)投資快速增長,前三季度,全社會固定資產(chǎn)投資155057億元,同比增長33.4%,基礎(chǔ)設(shè)施投資(不包括電力)增長52.6%。
        “這組數(shù)據(jù)提醒,在當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升勢頭逐步增強(qiáng)、總體形勢積極向好的情況下,開始著手進(jìn)行預(yù)防政府債務(wù)危機(jī)的相應(yīng)調(diào)整已經(jīng)很有必要。無論是地方政府還是投資方都應(yīng)該審視和調(diào)整操作模式,迎接將來必然來臨的管控。” 趙全厚推測說,今年年底相關(guān)部門可能會有更加明確的“說法”。

        公開財務(wù)是當(dāng)務(wù)之急

        對待城投債,堵不如疏已成共識。上述發(fā)改委人士也表示,不會“一刀切”,而是將通過完善相應(yīng)體制維持城投債發(fā)展。
        然而,在“完善”的路徑上,面臨的首要問題便是如何掌握最基礎(chǔ)的債務(wù)信息。“地方政府可能根本不知道欠了多少債,這是最大的問題,也是最令人觸目驚心的問題。”中國社科院財貿(mào)所研究員楊志勇說。
        一方面,地方政府要在清楚地了解負(fù)債規(guī)模和償債能力的基礎(chǔ)上盡快清理已有的欠債,明晰發(fā)債權(quán)限、可持續(xù)財稅收入等情況,對應(yīng)債能力做出相對科學(xué)的判斷。“目前,沒有哪個地方政府愿意公布真實的負(fù)債情況。”楊志勇認(rèn)為,設(shè)計相應(yīng)的政府信息公開機(jī)制,“讓地方政府說真話”就顯得迫在眉睫。
        另一方面,城投公司的財務(wù)狀況更應(yīng)向公眾公開。
        一位業(yè)內(nèi)人士透露,美化資產(chǎn)負(fù)債表幾乎是很稀松平常的事情,“這就是一個數(shù)字游戲,資產(chǎn)和負(fù)債都是可以隨意調(diào)動的”。為求證這一說法,記者也曾多次致電湖北等地的城投公司財務(wù)負(fù)責(zé)人,均未得到任何回復(fù)。
        今年5月,正處于發(fā)行期的“09岳城建債”就曾遭遇財務(wù)數(shù)據(jù)造假質(zhì)疑,并在業(yè)內(nèi)引發(fā)了不小的震動。
        中南財經(jīng)政法大學(xué)財政系系主任王金秀指出,城投債作為一種以公司債形式發(fā)行的準(zhǔn)市政債,并未納入預(yù)算管理,脫離了監(jiān)控部門的視野,社會公眾對其更是很難了解。因此,“完善相應(yīng)資金管理規(guī)定,盡可能讓城投公司的財務(wù)狀況得以客觀反映,讓投資者了解政府財政與城投公司之間的真實關(guān)聯(lián)性,是防范風(fēng)險的最基礎(chǔ)步驟。”
        不過,在楊志勇看來,僅僅是“摸清問題”就很難。“一定程度上,這是一個涉及多個利益方的綜合性問題,不能一蹴而就。”
        僅就當(dāng)下而言,有關(guān)部門亟待制定一套行之有效的責(zé)任機(jī)制,嚴(yán)格債項審批,主張“誰簽字、誰負(fù)責(zé)”,對決策者的失誤行為進(jìn)行追懲,杜絕行政領(lǐng)導(dǎo)隨意拍板決定項目取舍的非科學(xué)做法,實現(xiàn)從源頭上把關(guān)。

        中長期預(yù)算機(jī)制或可行

        由于我國《預(yù)算法》規(guī)定,除國務(wù)院特別批準(zhǔn)外,地方政府不得舉債。有觀點認(rèn)為,與其任由地方政府采取多種方式變相舉債,還不如修改《預(yù)算法》,在法律上賦予地方政府發(fā)債權(quán),繼而推出市場化的地方政府債券。
        對此,王金秀指出,《預(yù)算法》的修改需要以各項基本制度條件成熟為前提,絕非一日之功。在現(xiàn)階段,就預(yù)算層面而言,可以考慮建立中長期預(yù)算機(jī)制以規(guī)范預(yù)算行為。
        “一般而言,城投債會對政府產(chǎn)生中長期影響,對那些引起廣泛關(guān)注的特定項目,進(jìn)行中長期預(yù)算框架試點應(yīng)該是可行的。”
        近年,許多發(fā)達(dá)國家開始實行中期預(yù)算以彌補(bǔ)年度預(yù)算的不足,中國也已開始這方面的嘗試,據(jù)介紹,今年年初,我國部分地方就已經(jīng)開始了中長期預(yù)算框架試點。
        “這樣的預(yù)算是一個為期三至五年甚至更長的支出框架,它為政府和政府各部門提供每個未來財政年度中支出預(yù)算務(wù)必遵守的財政約束,有助于公眾和各相關(guān)方對政府財政承諾的可信度做出相對準(zhǔn)確的預(yù)測。”王金秀解釋說。她同時建議,“這樣一個中長期預(yù)算在時間范圍的劃定上可以考慮與項目周期相吻合。”
        此外,還應(yīng)強(qiáng)化地方各級人大對政府融資的審查與監(jiān)督,在城投債具體發(fā)行過程中的評級環(huán)節(jié)等也應(yīng)盡快完善相關(guān)政策細(xì)則,以推動地方政府提高財政透明度,為融資打造一個良好的環(huán)境。

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