近期參加一個(gè)座談會(huì)，部分糧食企業(yè)反映，2024年入冬以來(lái)的高溫天氣，導(dǎo)致出現(xiàn)糧食霉變、儲(chǔ)備糧輪換造成價(jià)格季節(jié)性波動(dòng)，以及大豆收購(gòu)后銷(xiāo)售困難等問(wèn)題。當(dāng)務(wù)之急，解決問(wèn)題的根本辦法是抓緊推進(jìn)以糧食目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度為核心的糧食流通市場(chǎng)化改革。

　　糧食流通市場(chǎng)化改革的歷史回顧

　　糧食流通體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，而糧食價(jià)格始終是糧食流通體制改革的核心問(wèn)題。

　　改革開(kāi)放前，我國(guó)實(shí)行糧食計(jì)劃收購(gòu)和計(jì)劃供應(yīng)的流通體制和經(jīng)濟(jì)政策，簡(jiǎn)稱(chēng)糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)。

　　1979年開(kāi)始，我國(guó)對(duì)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)體制實(shí)行部分改革，大幅提高糧食收購(gòu)價(jià)格，逐步減少糧食統(tǒng)購(gòu)數(shù)量，恢復(fù)集市貿(mào)易，開(kāi)展議購(gòu)議銷(xiāo)，發(fā)展多渠道經(jīng)營(yíng)。1985年起，實(shí)行合同定購(gòu)和市場(chǎng)收購(gòu)的“雙軌制”，用合同定購(gòu)取代統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)，農(nóng)戶合同定購(gòu)以外的余糧自由上市。

在黑龍江省肇東市一處秋糧晾曬場(chǎng)，一家農(nóng)機(jī)專(zhuān)業(yè)合作社的農(nóng)民駕駛農(nóng)機(jī)堆放玉米。新華社記者　謝劍飛　攝

　　1992年社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)確立，糧食流通體制改革進(jìn)一步加快，全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了糧食“購(gòu)銷(xiāo)同價(jià)”，開(kāi)始解決價(jià)格“購(gòu)銷(xiāo)倒掛”、財(cái)政補(bǔ)貼等問(wèn)題。

　　1993年底，我國(guó)陸續(xù)取消了實(shí)行多年的糧食供應(yīng)票證，放開(kāi)了糧食價(jià)格和購(gòu)銷(xiāo)。在此基礎(chǔ)上，建立糧食儲(chǔ)備體系，建立糧食風(fēng)險(xiǎn)基金，加快國(guó)有糧食企業(yè)改革。1998年黨的十五屆三中全會(huì)之后，又全面推進(jìn)以“三項(xiàng)政策、一項(xiàng)改革”為主的糧食流通體制改革，即實(shí)現(xiàn)按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民余糧、順價(jià)銷(xiāo)售、資金封閉運(yùn)行，加快國(guó)有糧食企業(yè)改革。

　　2001年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》，大幅縮小保護(hù)價(jià)的范圍。文件特別強(qiáng)調(diào)，當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)低于糧食生產(chǎn)成本時(shí)，為補(bǔ)償糧食生產(chǎn)成本，并使農(nóng)民得到適當(dāng)收益，省級(jí)人民政府可制定收購(gòu)保護(hù)價(jià)，國(guó)有糧食購(gòu)銷(xiāo)企業(yè)和經(jīng)批準(zhǔn)入市的其他企業(yè)要按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)農(nóng)民的余糧；當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)高于保護(hù)價(jià)時(shí)，要隨行就市收購(gòu)農(nóng)民糧食。探索把國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼真正補(bǔ)給農(nóng)民。

　　2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見(jiàn)》明確指出，2004年全面放開(kāi)糧食收購(gòu)市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)糧食購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)化和經(jīng)營(yíng)主體多元化。其基本思路是：放開(kāi)購(gòu)銷(xiāo)市場(chǎng)，直接補(bǔ)貼糧農(nóng)，轉(zhuǎn)換企業(yè)機(jī)制，維護(hù)市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。

　　再次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)換糧食價(jià)格形成機(jī)制。一般情況下，糧食收購(gòu)價(jià)格由市場(chǎng)供求形成，國(guó)家在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的基礎(chǔ)上實(shí)行宏觀調(diào)控。

　　文件提出，當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化時(shí)，為保證市場(chǎng)供應(yīng)、保護(hù)農(nóng)民利益，必要時(shí)可由國(guó)務(wù)院決定對(duì)短缺的重點(diǎn)糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格。

　　文件要求，2004年起全面實(shí)行對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。糧食主產(chǎn)省直接補(bǔ)貼的糧食數(shù)量，不低于前三年平均商品量的70%。直接補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，按照能夠補(bǔ)償糧食生產(chǎn)成本并使種糧農(nóng)民獲得適當(dāng)收益。直接補(bǔ)貼資金要真正補(bǔ)到種糧農(nóng)戶。糧食風(fēng)險(xiǎn)基金優(yōu)先用于對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼?，F(xiàn)有糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的一半用于對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼。

　　這里有兩個(gè)最重要的政策點(diǎn)，一是短缺的重點(diǎn)糧食品種制定最低收購(gòu)價(jià)，二是全面實(shí)行對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。

　　從2004年起，我國(guó)開(kāi)始實(shí)施糧食最低收購(gòu)價(jià)政策，托市收購(gòu)的品種從稻谷逐步拓展到小麥。2008年，開(kāi)始對(duì)主產(chǎn)區(qū)玉米、大豆、油菜籽實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)措施。托市收購(gòu)主要依托中儲(chǔ)糧公司進(jìn)行。

　　此后，隨著國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格逐步提高和托市收購(gòu)的頻繁啟動(dòng)，最低收購(gòu)價(jià)實(shí)際上變成了政府定價(jià)和國(guó)家儲(chǔ)備企業(yè)統(tǒng)一收購(gòu)，事實(shí)上又回到了多年前的國(guó)家統(tǒng)一收購(gòu)。國(guó)家儲(chǔ)備越來(lái)越多，政府補(bǔ)貼的負(fù)擔(dān)日益沉重，難以持續(xù)。

　　因此到了2014年，中央1號(hào)文件強(qiáng)調(diào)完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，要求繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)定價(jià)原則，探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度。啟動(dòng)大豆、棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼改革試點(diǎn)，探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，繼續(xù)執(zhí)行稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)政策和玉米、油菜籽、食糖臨時(shí)收儲(chǔ)政策。

　　2016年的中央1號(hào)文件提出，率先對(duì)玉米的價(jià)格形成機(jī)制和補(bǔ)貼制度進(jìn)行改革，取消玉米臨儲(chǔ)政策，實(shí)行“價(jià)補(bǔ)分離”。

　　目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度改革的實(shí)踐

　　目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼，是20世紀(jì)30年代美國(guó)總結(jié)經(jīng)濟(jì)大危機(jī)教訓(xùn)建立起來(lái)的、在尊重市場(chǎng)規(guī)律基礎(chǔ)上保護(hù)農(nóng)民利益的一種制度。其基本內(nèi)容是每五年一個(gè)周期，制定保證種糧農(nóng)民最低收入的目標(biāo)價(jià)格，在市場(chǎng)糧價(jià)低于目標(biāo)價(jià)時(shí)，由政府對(duì)糧農(nóng)補(bǔ)貼市場(chǎng)價(jià)與目標(biāo)價(jià)的差價(jià)。市場(chǎng)價(jià)高于目標(biāo)價(jià)時(shí)不補(bǔ)貼。在市場(chǎng)價(jià)格過(guò)低時(shí)，政府實(shí)行保護(hù)性收購(gòu)。此外，對(duì)農(nóng)民給予無(wú)追索貸款。價(jià)格低于最低保護(hù)價(jià)時(shí)，農(nóng)民可選擇不歸還貸款，直接把糧食交給政府的抵押貸款公司。

　　2001年我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，明確了農(nóng)產(chǎn)品綠箱、黃箱補(bǔ)貼政策。此后數(shù)年，國(guó)家發(fā)展改革委一直在研究建立目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度問(wèn)題。2013年棉花目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼方案出臺(tái)，在新疆率先實(shí)行。這是中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革的一個(gè)重大突破。

　　當(dāng)時(shí)，國(guó)際市場(chǎng)棉花價(jià)格上漲，我們跟著漲到每噸21800元。隨后，國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格連續(xù)下跌，收儲(chǔ)的棉花都在中儲(chǔ)棉倉(cāng)庫(kù)里出不去，到2012年進(jìn)口價(jià)降到13000元。庫(kù)存棉花每年降一個(gè)等級(jí)，還要補(bǔ)貼倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)和利息。財(cái)政不堪重負(fù)，各方要求改革的呼聲很高。

　　在此背景下，棉花價(jià)格和收購(gòu)放開(kāi)，對(duì)農(nóng)民實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼。把目標(biāo)價(jià)格降為19800元，市場(chǎng)價(jià)高于目標(biāo)價(jià)不補(bǔ)貼，低于目標(biāo)價(jià)給農(nóng)民補(bǔ)貼差價(jià)。每年二月初由財(cái)政部把棉花補(bǔ)貼總額撥付給地方，由地方補(bǔ)貼到農(nóng)戶。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間，棉花流通進(jìn)入到正常軌道。隨后，市場(chǎng)棉花價(jià)格下降，地方紡織業(yè)也發(fā)展起來(lái)了。此后，東北的大豆也實(shí)行了目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度。

　　目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度的最大好處是，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用的同時(shí)保證農(nóng)民基本收入，最大限度保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。

　　在2001年和2004年國(guó)務(wù)院糧食流通體制改革的文件中都體現(xiàn)了這一基本原則。在2004年的文件中，特別對(duì)建立給農(nóng)民直接補(bǔ)貼制度做了詳細(xì)規(guī)定。但也要看到，由于最低收購(gòu)價(jià)的制定和保護(hù)性收購(gòu)的頻繁啟動(dòng)，市場(chǎng)機(jī)制作用未得到充分發(fā)揮。

　　市場(chǎng)化改革的迫切性日益凸顯

　　市場(chǎng)化改革的核心就是建立目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度。糧食霉變等問(wèn)題的根本解決，也有賴(lài)于目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度的改革。

　　據(jù)中國(guó)氣象局?jǐn)?shù)據(jù)，2024年11月全國(guó)平均氣溫5.1℃，較常年同期偏高1.9℃，為1961年以來(lái)歷史同期最高。我國(guó)北方大部分地區(qū)暖冬特征突出。

　　溫度和水分是影響霉菌生長(zhǎng)的重要因素。霉菌利用糧食中的淀粉、脂肪、蛋白質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)成分進(jìn)行代謝，引起糧堆結(jié)塊、變質(zhì)、腐爛。糧食霉變嚴(yán)重危害糧食數(shù)量安全和質(zhì)量安全，使糧食品質(zhì)和營(yíng)養(yǎng)價(jià)值大幅下降，所產(chǎn)生的黃曲霉毒素、玉米赤霉烯酮等嚴(yán)重危害公眾身體健康和生命安全，人不能吃，也嚴(yán)禁作為飼料使用。

　　解決霉變的辦法就是把收獲的糧食及時(shí)烘干降低水分。但是烘干的設(shè)施嚴(yán)重不足，且烘干成本大體每市斤糧食5分錢(qián)，農(nóng)民不愿意使用。原因是分散的土地承包戶與規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的矛盾。現(xiàn)在，糧食生產(chǎn)均已實(shí)現(xiàn)機(jī)械化經(jīng)營(yíng)。倉(cāng)儲(chǔ)和烘干設(shè)施非常需要，但分散的土地承包戶不愿意也沒(méi)能力建設(shè)。同時(shí)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶有需求也有意愿建設(shè)，但因與土地承包戶是每年簽訂一次合同，且多是春耕開(kāi)始前先交錢(qián)后種地，不會(huì)有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，不會(huì)在屬于他人的承包地上建設(shè)相關(guān)設(shè)施。

　　解決辦法，一是引導(dǎo)種地農(nóng)民與出租土地的農(nóng)民簽訂長(zhǎng)期合同，比如20年甚至30年的租地合同，租地價(jià)格與糧食價(jià)格掛鉤，每年由地方政府提出指導(dǎo)性租地價(jià)格供農(nóng)民參考。雙方協(xié)商不成的由當(dāng)?shù)胤ㄔ褐俨?。租地合約不能修改。這樣，種糧大戶就會(huì)有穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，在總經(jīng)營(yíng)期內(nèi)權(quán)衡自建倉(cāng)儲(chǔ)和烘干設(shè)施的必要性。二是引導(dǎo)農(nóng)民組織專(zhuān)業(yè)合作社建設(shè)倉(cāng)儲(chǔ)和烘干設(shè)施，為農(nóng)民提供烘干和倉(cāng)儲(chǔ)專(zhuān)業(yè)服務(wù)。

　　無(wú)論上述哪種做法，都需要讓農(nóng)民覺(jué)得烘干后儲(chǔ)存待機(jī)銷(xiāo)售是合算的，一方面減少損失能夠增加收入，另一方面賣(mài)個(gè)好價(jià)錢(qián)能夠補(bǔ)償烘干成本。這就需要有穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期，同時(shí)又需要有強(qiáng)制性的手段，不烘干就不能入倉(cāng)和收購(gòu)。

　　推進(jìn)糧食目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度改革的建議

　　穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期的形成，需要糧食流通市場(chǎng)化和儲(chǔ)備糧輪換可預(yù)期，取消糧食事實(shí)上的政府定價(jià)，規(guī)范儲(chǔ)備糧輪換，盡量減少非經(jīng)濟(jì)因素對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的影響。

　　正常情況下，沒(méi)有其他非市場(chǎng)因素干預(yù)，糧食價(jià)格應(yīng)該是收獲季節(jié)最低，然后逐步上升，到新糧上市再降到年度的最低點(diǎn)?，F(xiàn)在由于保護(hù)性收購(gòu)的價(jià)格過(guò)高，新糧收購(gòu)價(jià)格高，沒(méi)有正常的季節(jié)差價(jià)，市場(chǎng)機(jī)制作用難以有效發(fā)揮。而國(guó)家儲(chǔ)備糧輪換，往往又在客觀上對(duì)青黃不接時(shí)的糧價(jià)產(chǎn)生壓力，經(jīng)營(yíng)者和農(nóng)戶很難有一個(gè)穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期。

　　因此，我們應(yīng)該繼續(xù)研究推進(jìn)糧食流通市場(chǎng)化改革。

　　第一，盡快在玉米、小麥、稻谷中實(shí)行目標(biāo)價(jià)格改革，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。糧食價(jià)格由市場(chǎng)形成，拉開(kāi)季節(jié)差價(jià)，這樣農(nóng)民就不用著急在新糧上市時(shí)急于出售，而可以選擇烘干后儲(chǔ)存起來(lái)?yè)駲C(jī)出售。

　　第二，對(duì)高水分的新糧實(shí)行強(qiáng)制性烘干，達(dá)不到規(guī)定水分不允許收購(gòu)。有了市場(chǎng)需求，發(fā)展糧食烘干和倉(cāng)儲(chǔ)專(zhuān)業(yè)服務(wù)就有了可能。

　　第三，所有國(guó)有糧食收儲(chǔ)企業(yè)都應(yīng)該配套建設(shè)與儲(chǔ)備規(guī)模相適應(yīng)的配套烘干設(shè)施，為社會(huì)提供倉(cāng)儲(chǔ)和烘干服務(wù)。

　　第四，規(guī)范國(guó)家儲(chǔ)備糧的輪換行為，規(guī)定國(guó)家儲(chǔ)備糧每個(gè)月的輪換數(shù)量和投放方式，提前公開(kāi)信息，讓市場(chǎng)消化儲(chǔ)備糧輪換的影響。輪入也可以考慮在市場(chǎng)上采購(gòu)，而不是直接入市收購(gòu)。最大限度減少?lài)?guó)家儲(chǔ)備糧輪換對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的干擾。

　　第五，完善最低收購(gòu)價(jià)制度。政府保護(hù)性收購(gòu)應(yīng)該回歸到市場(chǎng)價(jià)格過(guò)低時(shí)，按補(bǔ)償農(nóng)民種糧成本的原則制定。保護(hù)性收購(gòu)不宜頻繁啟動(dòng)。

　　第六，規(guī)范糧食進(jìn)口行為。提高糧食進(jìn)出口透明度，減少對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的不正常干擾。

　　第七，加強(qiáng)對(duì)糧食供求信息的搜集和披露。美國(guó)農(nóng)業(yè)部設(shè)有農(nóng)業(yè)分析局，有400多名員工，搜集各個(gè)國(guó)家分品種糧食生產(chǎn)、消費(fèi)、庫(kù)存信息，每個(gè)月作為公共產(chǎn)品對(duì)社會(huì)披露，引導(dǎo)市場(chǎng)價(jià)格的形成。這種做法值得我國(guó)借鑒。

　　（作者系全國(guó)政協(xié)常委、經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心理事長(zhǎng)。本文為作者在中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)新年經(jīng)濟(jì)論壇上的發(fā)言稿，有刪減。）