在國有企業發展混合所有制經濟，是現階段我國國有企業改革的重要突破口，是推進國有經濟層面供給側結構性改革的主要抓手，也是真正從基本經濟制度和產權改革層面推進國有經濟布局戰略性調整的關鍵舉措。把混合所有制經濟提升到我國基本經濟制度重要實現形式的高度，是經濟制度理論上的重要突破。近年來，我國國有企業在推進混合所有制改革方面取得了積極進展，初步形成了一些可復制推廣的經驗，但改革仍然面臨較多的有形或隱形的體制機制羈絆，持續推進需要直面不少問題和困難。如何從實踐層面采取切實可行的辦法，促進混合所有制經濟規范化、可持續發展，是完善我國基本經濟制度的重要舉措。

　　面向未來，要從政策舉措、工作推進、體制機制層面多管齊下，使國有企業混合所有制改革更富成效，真正實現“完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率”的宏偉目標。

　　部分改革羈絆仍待破除

　　近年來，中央和地方國有企業都結合各自實際，在推進混合所有制改革上進行了一些有益的嘗試和積極的探索，并在部分領域取得顯著成效，積累了一些混合所有制改革的成功經驗。但是，多數國有企業混合所有制改革仍停留在股權多元化層面，沒有體現混合所有制改革“改”的精髓，難以真正做到國有、民營資本的優勢互補，在促進各類資本融合發展方面創新不夠、力度仍不夠大。

　　第一，部分地方和企業仍然存在思想觀念誤區。一些地方、部門和企業對混合所有制改革的目的、意義和舉措的理解上存在誤區，認為混合所有制改革是通過股權多元化方式幫助國有企業“甩包袱”，精華資產或者擁有公共資源保障、收益率相對較高的“靚女”類或“蛋雞”類資產，不愿拿出來“混”。此外，部分國有企業高層管理干部對改革的復雜性和艱巨性認識不足，不利于國有企業混合所有制改革工作的推進。

　　第二，相關政策需要細化以更有可操作性。以國有企業分類為例，現實中要推進分類改革面臨的難度不小。很多國有企業由于業務鏈條較長，而且公益類和商業類業務交織在一起，哪怕是很多看似商業性業務特征非常明顯的公司都可能存在著公益性的業務。標準不明確，一些企業找不到自身的合理坐標，分類改革、分類監管、分類考核就無從談起。比如很多地方的城投公司，雖然公益類業務較多，但商業類業務也兼而有之，很多是市場配置資源。總的來看，要把一個企業完全歸到一個類別里似乎很難，而從二級甚至更低層級的法人單位去推進分類的話，難度就要小多了。

　　基于此，我們可以認為，重組整合是推進分類改革的必要前提。正因為現階段很多國有企業的業務范圍都趨向于多元化，因此簡單地用一種分類很難將國有企業在集團公司層面進行歸類。具體實踐中，如果我們按主業的百分比來歸類，也顯然有失公允。折中的辦法是，在國有企業功能界定分類已基本完成的前提下，可優先對國有企業的二級公司進行功能分類，逐層明確各級子企業功能類別。在明確二級公司分類的前提下，推動內部整合，盡量避免主業重疊和關聯交易，以更好地推動分類管理和分類進行混合所有制改革。

　　第三，民營企業參與混合所有制改革積極性有待提高。民營企業在與國有企業合作時，在股權、企業決策權等問題上往往處于弱勢，難以取得企業經營的主導權，影響了民營企業參與國有企業混合所有制改革的積極性。

　　第四，歷史遺留問題制約國有企業混合所有制改革。國有企業辦社會職能和歷史遺留問題，是當前制約國有企業持續健康發展的突出問題。黨中央、國務院及有關部門先后出臺了一系列政策措施，支持國有企業分離辦社會職能。企業辦中小學、公檢法機構已基本移交，部分企業所辦醫院移交地方或進行了改制。但目前國有企業仍然存在職工家屬區“三供一業”管理機構等大量辦社會職能和歷史遺留問題，制約著國有企業進一步改革發展。

　　此外，職工身份置換也是一個老大難的問題。剝離企業辦社會職能和解決歷史遺留問題，不僅是使國有企業“輕裝上陣”，真正成為市場主體、公平參與市場競爭的必要前提，也是推進國有企業混合所有制改革的重要保障。

　　加強政策宣傳解讀　細化關鍵政策規定

　　推進國有企業混合所有制改革，在發揮市場配置資源決定性作用的同時，要堅持政府引導和市場運作相結合，政府“有形的手”有效配合市場“無形的手”發揮作用。政府要細化配套政策，規范操作程序，加強監督管理，穩妥審慎地推進改革。

　　第一，加強政策宣傳解讀，鼓勵各部門協調聯動抓混合所有制改革。

　　及時總結國有企業混合所有制改革試點的新亮點，爭取形成可復制推廣的成功經驗，在國有企業和地方層面加大政策解讀和試點成果及案例宣傳推介的力度，形成更為強大的改革動力。要積極發揮地方發展改革部門綜合協調優勢，在推動國有企業混合所有制改革方面更有擔當和作為。同時，在操作層面上，各項改革需要互動配套，不能單兵突進，要更加注重部門之間、地區之間的協調配合，打好“組合拳”，使各項改革措施協同發力。

　　第二，細化關鍵政策規定，促使各項改革舉措落地生根。

　　國有企業改革“1+N”體系框架已經形成，而在實際操作層面，由于改革的情況千差萬別，要適時對國有企業改革的關鍵政策進行細化，制定配套的實施細則，打通改革推進的“最后一公里”。如國有企業分類的具體操作辦法、原在企業管理的離退休人員的交接等。此外，還要完善改革后的退出機制，以消除民營企業進入之初的顧慮。

　　一是要建立分類改革的動態調整機制。毫無疑問，國有企業的分類并非是一成不變的，在這個問題上要切忌教條主義。我們必須用動態的眼光看國有企業的分類問題。隨著我國市場經濟發育程度的不斷提高，以及技術和管理水平的提升，各類別的邊界也會自然地產生變化。我們要根據經濟社會發展和國家戰略需要，結合企業不同發展階段承擔的任務和發揮的作用，在保持相對穩定的基礎上，適時建立對國有企業功能定位和類別進行動態調整的長效機制，以適應新時期國有企業改革發展的需要，推動國有企業更好地同市場經濟深入融合，實現國有企業經濟效益和社會效益有機統一。面向未來，國有企業要更精準地進行“靶向式”改革，切實體現問題導向，真正做到有什么問題就改什么問題，什么問題突出就優先解決什么問題。唯有這樣，才能更好地體現合理分類的價值和意義，促進廣大國有企業更好地提升管理效益和改革成效，無愧為壯大綜合國力、促進經濟社會發展、保障和改善民生的重要力量。

　　二是要對國有企業員工身份置換等歷史遺留問題作出更為具體的政策引導。國有企業員工的身份置換是個老生常談的問題，但同時也是在推進混合所有制改革過程中難以回避的問題。建議對現階段繼續實行職工身份置換的必要性以及身份置換與《勞動合同法》相關規定的接續關系等問題進行研究，從思想意識、政策文件、法律規定等層面切實解決歷史遺留問題，讓企業“輕裝上陣”。

　　加快體制機制改革　充分釋放市場活力

　　第一，完善國資管理體制，緩解國有企業混合所有制改革體制機制障礙。

　　國有資產監管機構要以監管模式的轉變提升國有資本的市場活力。推行包括監管清單、報告清單和問責清單在內的權力清單管理機制模式，讓監管機構在不該伸手的時候絕不伸手，有效破除政府干預企業經營決策的行為，最大幅度減少涉及企業的行政審批事項，使混合所有制企業去行政化，切斷企業和主管部門之間的利益輸送鏈條，讓混合所有制企業真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束的市場主體。

　　第二，建立容錯糾錯機制，保護地方和企業改革積極性。

　　隨著混合所有制改革實踐的發展，不可避免地會出現一些我們不太熟悉的新情況、新問題。我們要在依法治國原則下積極探索容錯糾錯機制，“鼓勵大膽探索者，寬容改革失誤者，鞭策改革滯后者”，讓干部在改革創業中“膽子大，步子穩”，使混合所有制改革在實踐中不斷豐富和完善。同時，要科學合理設置容錯認定的程序，制定容錯糾錯機制的實施細則，把因缺乏經驗先行先試出現的失誤與明知故犯行為區分開來，把國家尚無明確規定時的探索性試驗與國家明令禁止后的有規不依行為區分開來，把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區分開來，以切實保護好地方和部門推進混合所有制改革的積極性、主動性、創造性。

　　第三，實行“負面清單”管理方式，營造公平競爭的市場環境。

　　考慮對民間投資實行負面清單管理模式，為市場機制在促進混合所有制經濟發展中發揮決定性作用提供更大空間。比如，隨著技術進步、壟斷行業改革和我國產業結構調整步伐的加快，某些原來的自然壟斷業務或環節已經不再具有自然壟斷屬性。這時就完全可以放開這些業務或環節，讓民營經濟充分參與進來，打造成混合所有制經濟。如移動通信行業，隨著運營商的增多以及互聯網時代微信等新技術的出現，現在已經基本具備了競爭性行業的特征。此外，為了構建各類資本公平競爭的外部環境，還必須實行統一的市場監管，加強反壟斷執法，清理和廢除妨礙市場公平競爭的各種規定和做法，給予各類市場主體同等的法律待遇，提供均等的競爭機會。

　　第四，堅持依法保護各類出資人的產權。

　　有恒產者有恒心。經濟主體財產權的有效保障和實現，是經濟社會持續健康發展的基礎。近年來，我國基本形成了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度和產權保護法律框架，但是，明晰產權、保護產權，仍然是國有企業發展混合所有制經濟的重要前提。考慮到我國國有企業混合所有制改革中多元參與方的實際訴求，要健全以公平平等為核心原則的產權保護制度，加強對包括公有制經濟和非公經濟在內的各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護。創新體現公有制多種實現形式的產權保護制度，進一步完善國家、集體、私人產權保護的法律法規，加強對非公有制經濟產權的保護，完善法律制度，清理修改不利于非公有制經濟產權保護的法律法規及政策，確保在混合所有制改革前后及其過程中，個人和非公有制企業法人財產權不受侵犯。

　　第五，消除民企與國有企業在資源獲取上的差異。

　　市場在資源配置中能否真正發揮主導性作用，關乎國有企業混合所有制改革的成敗。由于長期以來的制度慣性，實踐中地方和企業對政府配置資源的路徑依賴還相當嚴重。資源配置方式的改革涉及方方面面錯綜復雜的利益關系，需要通過實踐不斷累積經驗，提高認識，久久為功。必須堅持市場化的改革取向，大幅度減少政府對資源的直接配置，逐步把資源配置的主導權讓渡于市場，進一步提升政府配置資源的市場化、法治化和規范化水平，提高資源配置的效率、效益和公平性。具體來說，自然資源方面要以建立產權制度為基礎，實現資源有償獲得和使用，更多引入競爭機制進行配置；經營性國有資產方面，要突出國有資本的內在要求，明確委托代理關系的制度安排，建立健全國有資本形態轉換機制，推動經營性國有資產證券化；對于非經營性國有資產，要引入市場化的手段和方法，采取政府購買服務、社會多元提供的方式，實現更有效率的公平性和均等化，從而促進公共資源配置更高效、更公平、更可持續。

　　操作流程依法合規　健全完善配套舉措

　　國有企業發展混合所有制經濟是一個系統工程，要按照黨中央、國務院的總體部署，加強各方面的協調配合，細化工作任務，落實工作責任，確保各項改革任務有序推進、取得實效。

　　第一，確保依法合規操作，嚴守國有企業混合所有制改革底線紅線。

　　發展混合所有制經濟必須以保護產權為基本導向，切實做到維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管，切實保護混合所有制企業各類出資人的產權權益，以調動各類資本參與發展混合所有制經濟的積極性。也要警惕少數人假借改革形成新的利益輸送，在資產評估、價格確定、交易透明和資金到位等關鍵環節從嚴把關，確保國有資產不流失，員工隊伍基本穩定。在國有資產交易過程中，要嚴格規范交易程序，把好資產評估定價關，做到信息公開、程序合理、監督有效，防止內部人控制和不當利益輸送造成國有資產流失。

　　第二，做好統計數據監測等基礎工作，為制定相關政策提供決策參考。

　　混合所有制改革相關統計數據難獲取、不齊整是制約混改推進及評估工作的主要瓶頸之一。要加強相關數據統計，設立專門的統計口徑，及時公布各類混合所有制經濟的企業戶數、投資、就業、稅收、對國內生產總值貢獻等方面的數值和比重，以更好地監測與分析混合所有制經濟發展的基本情況和面臨的問題，為制定相關政策提供決策參考。

　　第三，完善混合所有制企業公司治理，健全混合所有制企業現代企業制度。

　　為促進混合所有制經濟規范化發展，要推動絕大多數混合所有制企業包括其母公司層面進一步健全現代企業制度，形成權責統一、運轉協調、有效制衡的法人治理結構。要吸收一定比例的專業化人士進入董事會，董事會下設立若干專業委員會并切實履行職責。加大引進獨立董事和外部監事的力度，進一步完善董事會、監事會議事制度，使包括獨立董事在內的每一位董事、監事都能夠發揮應有的作用，而不是充當“花瓶”。在公司治理機制層面，有必要建立強制性的小股東累積投票權制度，使混合所有制企業中的小股東有充分的利益訴求和順暢可靠的表達渠道。如果只是讓眾多小股東參股而沒有任何話語權，那么就失去混合所有制的本來意義了。當然，對于關系國家安全和國民經濟命脈的少數行業，在實行混合所有制經濟的公司中，國有股權可實行具有否決權的“金股”制度，以維護國家和全社會的公共利益。

　　第四，構建競爭有序的產權市場體系，為“國”、“民”聯姻鋪路架橋。

　　發展混合所有制經濟，要求產權必須流轉順暢，只有建立起產權自由流動的機制，才能實現資本、股權的優化配置，保障國有股權的有序進退。要按照“統一、開放、競爭、有序的現代市場體系”的目標要求，建立體制合理、規則健全、競爭充分、通暢有序的現代產權市場。完善產權市場功能，建立合理的定價機制，加快信息披露建設，促進產權市場的規范化。重視發揮資產評估、審計等各類中介組織的獨立作用，使其服務方式、程序、標準等進一步規范化和科學化，為混合所有制經濟可持續發展創造良好的市場環境。

　　（作者系中國宏觀經濟研究院市場與價格研究所研究員）

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