1月底，隨著新疆首次以掛牌方式成功出讓3宗油氣探礦權，國土資源部推進油氣勘查開采體制改革又迎來一次重要節點。自2015年7月7日國土資源部發布新疆石油天然氣勘查區塊招標公告以來， 各級油氣資源主管部門不斷加大油氣勘查開采的投入，已初步探索出開放、競爭、有序的市場經濟新體制新機制。但改革之路并非一帆風順，一些首次進入油氣勘查領域的中標企業因經驗欠缺、人才儲備不足等原因，在一定程度上影響了勘查進度。隨著改革逐漸步入深水區，進一步完善油氣礦業權競爭性出讓制度，成為今年油氣改革的一項重點。

　　天山腳下“一錘定音”。1月23日，新疆維吾爾自治區國土資源交易中心掛牌出讓5個石油天然氣勘查區塊的探礦權，來自國內的7家企業參與競價，最終成交3塊，總成交價達27億余元。這是新疆首次以掛牌方式出讓油氣區塊探礦權。

　　自2015年新疆首輪成功公開招標出讓4個油氣勘查區塊，結束了油氣勘查開采領域長期由國有石油公司專營的局面以來，進一步放開市場。引入更多社會主體進入油氣勘查開采領域的呼聲愈發高漲。

　　從油氣勘查開采體制改革打響“第一槍”，到新疆首次掛牌出讓油氣勘查區塊探礦權，我國油氣資源領域市場化改革不斷提速。

　　資源稟賦優異，先行實踐受阻

　　新疆地處我國西北邊陲，幅員遼闊。這里自然資源豐裕，是我國油氣資源的重要戰略接替區，油氣資源開發前景十分廣闊。雖然自1955年克拉瑪依油田開采至今已經過去了60多年，但新疆地區的油氣開采活力仍然不減當年。

　　近年來，新疆新發現了大量油氣資源。2015年，新疆準噶爾盆地周邊估算油頁巖資源量21億噸，大黃山油頁巖礦估算資源量24億噸;2016年，新疆塔里木盆地確認了儲量達17億噸的順北油氣田;2017年，新疆克拉瑪依油田確認了10億噸級瑪湖油田，烏魯木齊市達坂城區發現千億方儲量的大型煤層氣田。此外，新疆還有大量油砂、頁巖氣等資源。

　　資料顯示，截至2016年底，各石油企業在新疆共設置石油天然氣探礦權131個，面積53.75萬平方公里，采礦權79個，面積1.41萬平方公里。

　　但不可否認的是，新疆的油氣資源開采難度與日俱增，而且大部分區塊集中在少數企業手中，“占地盤”“圈而不探”等現象較為嚴重，由此帶來的一些弊端也日益顯現。此外，受資質門檻等限制，一些有投資能力的企業無法進行油氣勘查開發。破除體制障礙，打破油氣專營局面的呼聲日益迫切。

　　其實早在2012年，新疆就為打開油氣領域壟斷壁壘作出了第一次成功的嘗試。當年8月8日，中石油、新疆維吾爾自治區政府、新疆生產建設兵團三方共同簽署合作協議，并分別指定中國石油天然氣股份有限公司、新疆能源(集團)公司、新疆生產建設兵團投資有限責任公司為各方出資人，組建克拉瑪依紅山油田有限責任公司，合作開發面積為100平方公里的油氣資源。

　　雖然此后新疆政府和當地企業多次嘗試更大范圍介入上游油氣區塊開發，但均沒有取得突破性進展。有業內人士認為，紅山油田對新疆油氣勘采的意義，更多停留在證明某些時刻用某些方式可以打破壟斷。但必須承認的是，紅山油田公司成為了打破石油巨頭壟斷新疆油氣資源的先行者。

　　隨著實踐的不斷深入，在隨后的2014年2月10日，新疆維吾爾自治區政府在混合所有制經濟推進會中指出，各央企駐疆企業要積極推動在疆注冊、地方參股工作，大力發展非公有經濟，鼓勵非公有經濟進入非禁領域，實現多種經濟成分共同發展。

　　但據資料顯示，在推進過程中，雖然自治區政府不斷協調，積極主動與在疆央企進行聯系溝通，并建立健全了良好的油地聯席工作機制和日常聯系溝通工作機制，但因駐地央企均沒有與地方開展合資合作屬地注冊工作的自主權，各項目推進工作方面存在諸多壓力。

　　首輪改革蹚水前行

　　由中央牽頭進行油氣勘查開采體制改革已勢在必行。

　　2014年，中央財經領導小組第六次會議提出推動能源消費、供給、技術和體制四項革命，部署油氣勘查開采體制改革，破除體制障礙，加大國內油氣勘查開采力度，牢牢掌握能源安全的主動權。

　　為此，國務院決定，首先在油氣資源潛力較大的新疆開展油氣勘查開采試點工作，主要目標是放開市場、平等準入、激發市場活力，加大油氣勘查開采的投入，探索出開放、競爭、有序的市場經濟新體制機制，為下一步全面深化油氣勘查開采體制改革提供寶貴經驗。

　　天時、地利和人和，新疆注定成為試點首選。2015年7月7日，國土資源部發布新疆石油天然氣勘查區塊招標出讓項目公告，以新疆為試點的油氣資源上游領域改革正式拉開序幕。

　　國土資源部油氣資源戰略研究中心有關專家此前表示，本輪嘗試在石油、天然氣勘查開采領域引入社會資本，具有“破冰”意義。

　　新疆首輪油氣資源上游領域改革驚喜頗多、亮點頻現，但同時也存在諸多困難。

　　2016年3月23日，國土資源部、中國地質調查局、新疆國土資源廳、新疆發改委及伊犁、阿勒泰等地方負責人和中標的3家企業共同參加了新疆油氣勘查開采改革試點中標企業及地方對接座談會。東營寶莫石油天然氣勘探開發有限公司總經理李曉清在會上規劃了他們的3年勘探期工作：第一年為勘查年，主要進行野外勘查;第二年為突破年，查清勘查區塊含油氣情況;第三年一旦有突破，將抓緊實施。

　　但從早期頁巖氣探礦權的招標實踐來看，實際效果有可能并不像預期中的那么平順。

　　2014年11月，國土資源部就對頁巖氣招標第一輪中標的兩家公司中石化和河南煤層氣公司開出了罰單，原因是在勘查許可證有效期的三年內，兩家公司均未完成承諾的勘查投入，受到的處罰包括繳納違約金和核減區塊面積。

　　有業內人士表示，如若參照先前頁巖氣試點效果，新疆區塊的常規油氣勘查權放開試點，可能也會面臨第一輪頁巖氣中標企業面臨的問題，比如對成藏地質規律認識不清，工作進展沒有預想中順利等等。

　　東營寶莫石油天然氣勘探開發有限公司是首輪試點中標企業中唯一一家上市企業。有資料顯示，該公司對中標的新疆布爾津地區承諾的工作量換算的總勘查投入為12.065 億元，而該公司的凈資產總值則為11.3億元。2015年11月26日，該公司董事會在《關于向國土資源部出具銀行履約保函》投票時，公司部分董事投了反對票，他們認為探礦權項目專業性強，具有投資風險，其實施可能會對公司經營造成較大影響。

　　此外，對于一個從未涉足過上游油氣資產的企業來說，取得礦產資源勘查許可證只是萬里長征的第一步，接下來還要面臨人才隊伍組建、技術支持、資金來源等種種問題。今年是三年勘探工作期的最后一年，成效究竟如何，還有待于時間和實踐的檢驗。

　　此外，中國社會科學院工業經濟所能源經濟室主任朱彤認為，從全面深化我國石油天然氣勘查開采體制層面看，新疆首次油氣區塊招標試點改革尚只是邁出了萬里長征第一步。但要真正建立和實現開放競爭和富有活力的油氣勘探開采市場體制，就必須要解決絕大部分賦存條件好的存量油氣區塊沉淀于在位企業手中的事實。此種情況下，不真正解決我國石油天然氣存量區塊競爭和優化配置問題，小規模的油氣區塊增量招標就只能是改革的點綴和象征。

　　打破壟斷局面，改革還有長路要走

　　近年來，國務院、國家發展改革委、國土資源部、財政部等部門持續發力、重拳頻出，多項政策密集出臺力促油氣體制改革再謀新篇。

　　2016年12月，國務院印發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，要求按照公開、公平、公正和競爭擇優的要求，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

　　2017年1月，國家發展改革委印發《石油發展“十三五”規劃》和《天然氣發展“十三五”規劃》，提出全面深化油氣體制改革。此后的4月~7月，《礦業權出讓制度改革方案》《礦產資源權益金制度改革方案》《礦業權出讓收益征收管理暫行辦法》相繼出臺，強調要推進礦業權競爭出讓，嚴格限制協議出讓，維護實現國家礦產資源基本權益，合理調節礦產資源收入。

　　最值得一提的是，2017年5月，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，明確提出實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制，加強安全、環保等資質管理，在保護性開發的前提下，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。這標志著油氣體制改革正式拉開帷幕，而壟斷程度最高的上游也被確定為首要突破環節。

　　在去年1月21日舉行的新疆維吾爾自治區國土資源工作會議上，經過多輪會商，中石化、中石油、中海油3家油企同意退出在新疆的30萬平方千米、近30個油氣勘查區塊。

　　隨后，2017年12月5日，國土資源部發布公告，以掛牌方式公開出讓新疆塔里木盆地柯坪西區塊等5個石油天然氣勘查區塊探礦權。

　　以掛牌方式出讓油氣區塊是新疆油氣勘查開采體制改革試點一項全新的嘗試，在全國尚屬首次。而這已經是自2013年塔里木盆地油氣探礦權競爭性出讓、2015年6石油天然氣勘查區塊探礦權公開招標出讓后，新疆近年來第三次嘗試為油氣田開發引入除“三桶油”之外的主體，油氣上游領域市場化改革儼然已開始提速。

　　與首輪石油天然氣勘查區塊招標出讓還有一個不同，作為油氣勘查開采改革試點地區，新疆2017年石油天然氣勘查區塊探礦權以掛牌方式公開出讓，由國土資源部委托自治區人民政府組織實施，由新疆國土資源交易中心具體執行。這成為本輪油氣探礦權出讓的又一大亮點。

　　專家指出，中國油氣改革將以推動市場化轉型為重點，涵蓋行業價值鏈的方方面面。民營油企能進入上游開發領域，顯示我國油氣上游壟斷格局正在進一步被打破。“新疆以公開掛牌、價高者得的方式出讓油氣區塊探礦權，給更多有實力的企業進入新疆參與能源、礦產資源開發提供了‘公開、公平、公正’的平臺和機遇。”競得塔里木盆地溫宿區塊的中曼石油天然氣集團股份有限公司副總經理姜笑夫表示。

　　業內人士同時認為，對于企業來說，此次新疆掛牌出讓的5個區塊有2個并沒有人參與競買，這說明相關企業對于油氣投資領域的選擇是日趨理性的。“7家企業的競買在事前都做了充分的準備研判工作，并且也希望國土資源部門能拿出更多更有價值的區塊進行市場交易。”

　　國土資源部地質勘查司相關負責人撰文指出，油氣勘查開采體制改革的總目標是立足國內提高能源資源保障能力。針對礦業權流轉和退出機制不健全、勘查投入不足和探明可采儲量不足、多元主體勘查開采機制未形成和監管不到位六個問題，國土資源部相關單位認真謀劃，針對問題研究改革措施，廣泛聽取建議和意見，充分銜接剛剛出臺的礦業權出讓制度改革、權益金制度改革、礦業權交易制度改革、礦業權人勘查開采監督制度改革等，制定了油氣勘查主體條件，在礦業權流轉方面制定了促進流轉和嚴格程序的要求，在退出機制方面采用了經濟手段和行政手段并舉的方式，在解決勘查投入不足方面制定了鼓勵勘查促進開發的新要求，在解決探明可采儲量不足方面提出了“促發現、退空白”的具體措施。

　　該負責人指出，經過多次研討和征求意見，目前已經形成了關于深化油氣勘查開采改革的征求意見稿，從油氣勘查主體條件、區塊出讓方式、出讓收益、區塊退出、區塊流轉、勘查開采監管等方面制定了具體改革措施，同時修改有關法規，使改革于法有據。

　　2017年5月23日，習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第三十五次會議上提出：“要認真謀劃深入抓好各項改革試點，堅持解放思想、實事求是、鼓勵探索、大膽實踐、敢想敢干、敢闖敢試，多出可復制可推廣的經驗做法，帶動面上改革。”這些要求完全適用于當前油氣體制改革試點工作。

　　在1月16日舉行的首屆中國能源周上，業內相關專家表示，油氣上游改革要實行競爭性出讓的方向已明確，2018年要以完善油氣礦業權競爭性出讓制度為重點，推進油氣上游改革。

　　以新疆在上游領域的一系列大動作為契機，2018年油氣改革必將進入施工高潮期。

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