政府將不再是居住用地唯一供應者、農村宅基地“三權分置”——全國國土資源工作會議釋放兩大信號，呼應的是推動建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度，本質是在城鄉融合新時代，土地資源要配置更公平、利用更有效、住有所居更周到。

　　對農民更公平：無法再拖延的行動

　　對需求方而言，貨比三家最好。單一供應主體，不如多主體公平。改變政府作為居住用地唯一供應者，就是這個理兒。

　　實事求是地說，政府作為居住用地唯一供應者，可以集中力量辦大事，我國經濟突飛猛進，政府主導土地供應功不可沒。

　　“改革開放以來，我國發揮土地制度特有優勢，有力推動了工業化、城鎮化進程。”國土資源部部長姜大明說，但土地增值收益用于“三農”不足，建設用地指標安排重城輕鄉問題很突出。

　　農村土地城鎮化，只有政府征地“華山一條路”，農地轉為建設用地的差價主要由各級政府支配。據國務院發展研究中心農村部計算，這一差價約在30萬億元左右，其中僅二三成用于“三農”。城鎮化中的土地增值收益，“取之于鄉、用之于城”。

　　“現在已經到了將土地增值收益、資源配置更多投向‘三農’的時候了。”姜大明說，必須堅決破除土地收益用于‘三農’的制度障礙，切實解決鄉村建設發展的用地制約。

　　土地征收制度在保障我國工業化、城鎮化對建設用地的需求方面作出了歷史性貢獻。“但在實踐中也暴露出一系列突出問題。這既與現行法律法規執行不到位有關，也與征地范圍過寬、征地補償標準偏低、安置方式單一、社會保障不足等有關。征地引發的問題，核心是利益，根子在制度，出路在改革。”姜大明說。

　　近日全國人大常委會通過授權，同意“三塊地”改革試點延期一年，分兩步把試點內容拓展到全面覆蓋、統籌推進、深度融合的新階段。統籌農村集體經營性建設用地入市盤活利用閑置農房和宅基地，統籌縮小征地范圍與農村集體經營性建設用地入市。

　　“三權分置”將使天量閑置宅基地和農房得以盤活，“農地入市”來源充實，政府征地將有替代選項。意義怎么說都不為過。

　　江西省余江縣副縣長蔡國華用盤活、賦權、用活來總結“三塊地”改革試點，就是農民能夠“有地賣”“可以賣”“賣的好”。“通過開展房地一體的不動產登記，有效保障了農民合法宅基地權益。對一戶多宅和超面積實現有償使用，實行宅基地在全縣范圍流轉、出租，開展農房抵押貸款等，增加了農民財產性收入，提升了宅基地資產價值。目前開展農房抵押貸款29戶，發放貸款277萬元。”

　　農村集體土地所有權與國有土地所有權地位不對等、集體建設用地產權不明晰、權能不完整、實現方式單一等問題已經成為統籌城鄉發展的制度性障礙，非破除不可。國土資源部確定，到2020年，城鄉統一的建設用地市場基本建立，兼顧國家、集體、個人的資源收益分配機制基本形成，土地增值收益投向“三農”力度明顯加大，區域城鄉資源要素配置更加公平。

　　珍愛這土地：效率的“倒逼”

　　人是活的，地是死的，空心村大量存在，宅基地及農房閑置以天量計，卻無法變現……這既不公平，也沒有效率，在人多地少國情下，更難以為繼。同時隨著我國產業轉型升級，加快“去產能”，粗放型擴張之下的城市，閑置用地存量驚人。

　　為此，國家實施建設用地總量和強度雙控行動。“十二五”時期，全國單位國內生產總值建設用地下降24.2%，單位固定資產投資建設用地下降58.4%。

　　今后只有從緊，不可放松。國土資源部確定，到2020年城鄉人均建設用地面積持續下降，單位生產總值建設用地使用面積比2016年下降20%。國土資源部、農業部已在全國劃定永久基本農田15.5億畝，城市周邊永久基本農田保護比例由45%上升到65%，與生態保護紅線，城市開發邊界共同構成城市生態保護屏障。

　　用姜大明的話來說，這不是“紅飄帶”，而是紅色高壓線。城市“攤大餅”已不可能，大規模征地時代一去不復返。面向存量的多主體供地，是“倒逼”出來的。

　　“浙江目前的短板在農村，而村莊建設的無序在于農房建設的無序，農村宅基地普遍存在著管地不管天、管批不管建、管增不管減的問題，杭州農村人口在不斷下降，而新增建設用地卻在不斷增加，原因就在于宅基地所有權沒有行使好。宅基地獲得者在城市買了房，農村宅基地卻沒有退出，宅基地的繼承權沒有明確，亟須進行規范。同時要放活使用權，對宅基地進行減量化、有序管理。”浙江省杭州市國土資源局局長謝建華說。

　　“目前城市住房用地供應單一，主要是公開招拍掛出讓。下一步，要探索多種方式供應，如協議出讓、行政劃撥等，而核心則是要厘清分類，依據保障類、市場類、常租型進行供應，要探索住宅多結構形式供應。而非房地產企業依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，將能夠提供更多租賃住房給買不起房子的人居住。”謝建華說。

　　姜大明說：“一方面，經過長期大規模、高強度開發，我國資源環境約束日益加劇，一些地方資源環境承載力達到甚至超過極限，依賴增加資源投入保障發展已經難以為繼，提升資源供給質量勢在必行;另一方面，長期外延擴張和粗放利用積累了龐大存量資源，盤活利用潛力很大，近年來各地創造了不少有益經驗，實踐證明，更多依靠提升資源利用效率促進高質量發展切實可行。”

　　租購并舉：租對購的影響間接、長遠

　　多主體供給、多渠道保障、租購并舉“三位一體”。土地制度改革最后要落到住房制度上，這是廣大市民關心的。

　　剛剛作別的2017年，被稱為“租賃元年”。這一年，國家層面上支持租房市場的政策持續出爐，各路資本搶灘長租公寓市場，集體土地建租賃房試點在人口凈流入大中城市鋪開。

　　在“房住不炒”原則下，我國住房政策新改變，關鍵是供地政策與供地方式改革，直接指向精準：主要圍繞租賃房用地保障做文章，辦法包括盤活城區存量土地，增加租賃住房用地供應;允許將商業用房等按規定改建為租賃住房，土地使用年限和容積率不變在新建商品住房項目中配建租賃住房;在超大城市、特大城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點。

　　“這些政策能否解決租賃住房的土地供應，實質上取決于土地制度改革的進展。”中國人民大學經濟學院教授劉守英說，首先，要堵住住房資產價格過快上漲和泡沫化通道，從根源上防范住房成為投資甚至投機品。堵住政府以地生財和以地融資，調整建設用地結構，增加住宅用地供應與有效的住房供給。其次，要在住房的居住屬性和投資屬性之間建立防火墻。再次，通過“三個允許”多途徑、多主體解決住房保障。允許城市規劃區內的集體建設用地入市建設和提供租賃房，但不得蓋商品房出售;允許將各類主體利用存量用地和舊廠房、舊物業在符合規劃審批條件的前提下改造成租賃房;允許通過住房合作社蓋房解決居住，享有共有產權。最后，將居住權平等納入破除城鄉二元制度改革框架。

　　他說，租賃住房的供給增加和質量提升，可以緩解租賃房市場與商品房市場的同步振蕩。但同時也要防止對這一轉向的片面理解和誤導：“今后沒有商品房了，主要靠租賃房了。”正確的觀點是，今后解決“住有所居”主要是三個途徑：市場化的商品住房，政策性的保障性住房，租賃住房。租賃住房成為解決難以靠市場買房解決居住問題群體的重要途徑。“上海對此的表述非常清楚，即商品住房供應穩中有升，保障性住房確保供應，租賃住房供應大幅增加;在十三五期間租賃住房供應套數占新增市場化住房總套數的60%以上。”

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