財政部財政科學研究所所長劉尚希2月24日對記者表示，推進國家治理現代化，深化財政改革，預算權的完整和統一是當務之急，迫切需要改變目前法定支出掛鉤以及存在部門二次分配權的局面，真正實現預算的完整性和規范性。

　　劉尚希說，財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發揮著基礎性、制度性、保障性作用。過去的財稅改革是市場化改革的突破口，新一輪財稅體制改革是全面深化改革的突破口，是一場關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革。

　　“由于整個改革進入深水區，加上經濟進入新常態和受國際環境因素影響，財政改革仍面臨著風險與挑戰，財政改革的任務依然十分艱巨。”他說。

　　財政改革面臨的“四個如何”

　　“財政改革是國家治理改革的一個重要方面。”劉尚希說，從某種意義上說，改革也是一場革命，改革面臨的最大挑戰是不確定性及其引發的風險。財政改革涉及國家治理的方方面面，范圍廣泛、問題復雜，遇到的阻力也多。

　　劉尚希說，相比其他改革，財政改革面臨的挑戰更具有不確定性。突出表現在“四個如何”。

　　如何統一國家財權。他說，完善國家治理體系，維護國家長治久安，統一國家財權是關鍵。國家財權，包括預算權、稅費權、所有權、專賣權等內容，總體上看，國家財權至今未能實現統一。過去長期存在的自收自支的預算外資金，就是國家財權分散割裂的集中表現。現在，這個問題名義上解決了，“預算外資金”已經被取消，但預算“切塊”的問題仍以各種形式存在，并形成了難以撼動的既得利益和權力。基金預算的存在，實際上就是預算權統一過程中遇到阻力而妥協的產物。基金預算的背后是各部門的權力和利益。一些專項收入，如礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費和價款收入、排污費收入、教育費附加收入、車輛購置稅、成品油消費稅、城市維護建設稅等，都規定以收定支，專款專用，使財政資金使用碎片化。

　　他說，部門的“二次分配權”，嚴重肢解了預算的統一性，成為預算中的“預算外”，妨礙全面完整統一預算的真正實現。“二次分配權”使得各個部門都把注意力放在了分錢上。財政資金異化為一種權力，而不是責任。近年來，部門利益法制化現象較為普遍，與財政收支增幅或國內生產總值(GDP)掛鉤的重點支出就涉及6類，包括教育、科技、農業、文化、醫療衛生(含計劃生育)以及社保。2014年這6類規定要掛鉤的支出占到全國財政支出的47%。十八屆三中全會已經明確了要取消這種掛鉤機制，但法律規定還在。這種做法實際上也是以另一種形式行使預算分配權，是以法律方式分割預算權，是對人大預算權的自我否定。在公共部門之間，責權配置不當，導致政出多門，財政資金和政策嚴重“碎片化”，資金安排使用上重復、脫節和沉淀問題突出。一些地方重復花錢，迫切需要錢的地方卻沒錢，影響國家長治久安的公共風險難以有效化解。

　　劉尚希認為，統一國家財權，就要統籌財政資金，減少專項資金，從法律上取消各種掛鉤支出以及一般公共預算中專項收入以收定支的規定，這肯定會觸動各地方、各部門的權力和既得利益。但這個問題又不能回避，拖延和置之不理不僅影響全面深化改革的進程，也會給國家治理帶來風險。在制定、修訂相關法律時，避免明確規定設立專項資金;新出臺的稅收收入或非稅收入政策，一般不得規定以收定支、專款專用;清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，防止以法律的方式割裂、否定人大自身的完整預算權。

　　如何權衡財政風險與公共風險。劉尚希說，當前，我國經濟邁入新常態，財政收入增速也開始減緩。但是人口老齡化、經濟結構調整、貧富差距代際傳遞、生態環境保護等方方面面的風險開始凸顯，財政化解公共風險的壓力很大。

　　他認為，化解全社會公共風險，實現國家在推動現代經濟發展和社會關系重構中的作用，就必須使國家擁有與之相稱的國家能力。國家能力主要體現為資源汲取能力、政治滲透能力和危機解決能力。所有這些能力的提升都要依靠財政活動加以支撐。推動財政改革，就必須權衡財政風險與公共風險的關系。這涉及財政規模和財政結構的優化問題。一方面，要通過結構性減稅來實現穩增長的目標;另一方面，又不能降低政府公共服務和化解公共風險的能力，要避免財政風險急劇擴大反過來威脅經濟和社會穩定。十八屆三中全會提出要“穩定稅負”，方向無疑是正確的。但在推進財政改革過程中，面臨各種不確定性，能不能穩得住是一大挑戰。

　　如何處理民生與發展的關系。劉尚希說，推動財政改革，應該在動態中處理好民生與發展的關系，涉及發展和穩定、短期和長期、利益與風險等重大問題。當前，容易出現兩個誤區：一個是過分追求發展的速度和規模，忽視民生問題的解決，陷入為發展而發展的誤區，偏離了本原的目標;一個是過分強調改善民生的力度和時限，把促進發展的必要資源過多地用于當下民生問題的解決，陷入殺雞取卵的誤區。一旦落入這兩個誤區當中，就無法處理好民生與發展的關系，產生另一種公共風險：既不能實現良性發展，也不能從根本上改善民生，從而背離可持續發展和長治久安的戰略目標。

　　如何形成財政改革合力。劉尚希說，推動財政改革，必須從長期、整體分析出發，凝聚各方面力量，防范和化解我國發展過程中各種不確定性和公共風險。包括政府之手與市場之手如何形成合力，公共部門如何形成合力，公平與效率如何相融合，以及經濟資本與社會資本怎樣有機結合的問題。

　　完善中央與地方財政體制

　　劉尚希說，按照三中全會確定的目標和《財稅改革總體方案》，財政改革正有序推進，預算改革先行，稅制改革隨行，中央與地方財政體制改革跟進。作為國家治理的基礎和重要支柱，財政的改革方向已經明確，關鍵是如何貫徹落實到位。

　　劉尚希認為，應取消部門“二次分配權”，真正實現預算的完整性。他說，一是理順預算權力結構。一方面，國家治理層次，人大與行政之間的權力劃分，過去一直在強化人大對預算的審批和監督，但受各種因素制約，其進展并不理想。隨著新《預算法》實施，這方面總體上都有了法律規定，但關鍵是實踐中落實到位。另一方面，在政府治理層次，要統籌政府部門間預算權力的劃分，徹底取消部門二次分配權以及法定掛鉤機制，真正實現財政資金的統籌分配和使用。

　　二是完善預算決策機制。提高預算分配決策的層次，加大協調力度，加強人大的作用。要科學配置政府部門職能，并動態調整。要加快政府機構改革，以部門職能、機構設置合理化為基礎保障財政資金統籌使用，形成合力。

　　三是擴大人民群眾對預算的參與。按憲法規定，權力是人民賦予的，預算權自然應該體現民眾意愿。新修訂的《預算法》對基層預算審查需要吸收民眾參與等提出了明確要求。當前，一些地方嘗試參與式預算探索，加強了社會參與預算審核的過程，是有益的探索，今后應當有序擴大。

　　“此外，還需要加快實施中期財政規劃，推動政府決策方式轉變。”劉尚希說，實施中期財政規劃，將帶來政府決策方式的重大轉變，由年度決策為主轉向年度決策與中期決策相結合，更具前瞻性和連續性。編制中期財政規劃，要從技術、條件等方面入手，做好各方面準備和保障工作，確保規劃編制科學、合理。同時強化中期財政規劃的預算約束力，做好中期財政規劃與其他相關規劃的銜接。

　　劉尚希認為，財政改革推進的程度，依賴于制度基礎設施的完善程度。加快制度基礎設施建設，在當前的重要性已經不亞于財政改革本身。應加快權責發生制政府會計制度改革，建立政府財務報告制度。制定政府會計基本準則、具體準則及應用指南，健全完善政府會計制度，制定政府財務報告編制辦法和操作指南，建立健全政府財務報告審計和公開制度。加快財政管理信息系統建設，避免信息“碎片化”和“信息孤島”，為年度預算編制、中期財政規劃管理、財政運行管理提供良好的硬件和軟件支撐，夯實財政管理基礎。

　　“還需要從兩級治理出發，完善中央與地方財政體制。”劉尚希說，國家層面的財政體制改革，即中央與地方之間的財政關系改革仍要堅持分稅制，這一點不能動搖，其基本框架依然適用于中央與地方之間行政性分權的要求，符合激勵相容，有利于調動地方的積極性。地方層面的財政體制改革，則不一定要照搬國家層面的分稅制，可因地制宜。

　　與此同時，推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，即“事權法定”原則，建立事權與支出責任相適應的制度，建立轄區財政責任機制，構建和完善地方稅體系，防止省以下各級政府的“層級化”行為傾向，建立有效的轄區財政責任機制，這是地方財政體制改革的核心。

　　當前，地方稅改革已經到了非常緊迫的時候。劉尚希說，這不僅涉及“錢”的問題，還涉及許多與國家治理相關的重大問題，應適當擴大地方的稅收權限。我國的地方治理結構有很大的區域異質性，全國各個地方經濟社會以及自然狀況不同，應賦予地方因地制宜的權限，如適當擴大地方的稅收權限。涉及全國性的稅收立法權集中在中央，而僅僅涉及區域的稅種可以由地方自行開征，但中央保持否決權，須報中央審議，中央同意方能開征。

　　劉尚希認為，應構建以消費為稅基的地方稅種，動產消費、不動產消費、服務消費、文化消費、健康消費等，都可以成為地方稅基。這與當前擴大消費戰略、轉變經濟發展方式以及推進人口城鎮化是相吻合的。