財政資金分配由“補”到“投”

　　據(jù)《經(jīng)濟參考報》記者不完全統(tǒng)計，2015年上半年全國省、市、縣各級政府成立的財政引導產(chǎn)業(yè)基金規(guī)模超過5000億元，迎來爆發(fā)式增長。各地通過整合財政補貼資金、引入社會資本，集中力量扶持支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展，基金投向主要包括戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和以基建為主的公共服務領域。專家稱，今年上半年財政引導基金的“井噴”既是在當前融資渠道收窄的情況下財政發(fā)力穩(wěn)增長的重要手段，也是資金分配方式由“補”到“投”的顛覆性改革。
　　據(jù)招商證券固定收益研究團隊梳理，僅2015年上半年，浙江、重慶、江蘇、山西、河北、河南、湖北、湖南、福建等省設立省、市各級財政引導產(chǎn)業(yè)基金十余只，其中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資基金超過6只，規(guī)模逾1500億，以基建為主的公共服務領域的產(chǎn)業(yè)投資基金近10只，規(guī)模逾3700億。而據(jù)投中研究院統(tǒng)計，截至2014年底，全國各級政府成立的財政引導基金規(guī)模約1300億元，參股子基金數(shù)量超過370只。
　　財政部財科所研究員石英華接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時表示：“建立財政引導產(chǎn)業(yè)基金符合目前財政改革的大思路和方向，2015年無論從基金的數(shù)量還是規(guī)模看都有一個很大的突破，增長非常快，通過財政基金引導、社會資本參與，有專業(yè)化的管理和市場化的運作，這一套基金運作思路已逐漸達成共識。”清科研究中心也認為，2015年政府將更多地以政府引導基金的方式扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
　　同時，過往帶有行政性質(zhì)的財政扶持產(chǎn)業(yè)模式，也將由市場化與專業(yè)化的政府引導模式取而代之。
　　多位專家表示，目前積極財政政策穩(wěn)增長被寄予較高期望，而當前融資渠道收窄、PPP簽約落地不及預期、財政收支壓力大，在此背景下，財政引導產(chǎn)業(yè)基金成為財政發(fā)力穩(wěn)增長的重要手段之一。
　　浙江省財政廳廳長錢巨炎撰文表示，把分散的資金整合起來，并通過盤活存量資金等，設立產(chǎn)業(yè)基金，有利于增強財政統(tǒng)籌能力，集中財力辦大事。
　　招商證券固定收益分析師周岳接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時稱：“很多地方有熱情設立財政引導產(chǎn)業(yè)基金，其主要目的還是穩(wěn)增長。43號文之后，借貸、信托、城投債等原有地方政府融資方式都在一定程度上受到限制，然而地方事權沒有減少，地方政府還需要拉動經(jīng)濟增長，得想辦法融資。”
　　此外，值得關注的是，國發(fā)62號文清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策出臺后，地方政府以稅收和財政資金直接補貼企業(yè)來促進招商引資的模式難以為繼。不少專家認為“資金改基金”變財政對產(chǎn)業(yè)、公司的直接投入為間接引導，無償支持政策逐步退出，這是對扶持發(fā)展的資金分配方式進行的一次由“補”到“投”的顛覆性改革。“作為引導資金，吸引社會資本形成產(chǎn)業(yè)引導基金，改變了傳統(tǒng)撒胡椒面的做法，”石英華認為，“不僅提供新的融資方式，還推動了財政資金投入機制轉變，有助于提高績效，改變資金閑置、效率低下問題，提升資本的運營效率。”正如錢巨炎文中指出的，如果把專項資金管理清單當成專項資金改革上半篇的話，設立產(chǎn)業(yè)基金就是這篇文章的下半篇，是財稅改革的升級版。
　　從各地財政引導產(chǎn)業(yè)基金的資金來源看，主要立足于競爭性領域財政專項資金、盤活的存量資金資產(chǎn)、財政預算安排和基金投資收益等。政府基金相當于“種子”基金，通過母、子基金鏈式傳導放大，吸引帶動金融資本、社會資本增加投入。基金以股權式投入，有退出機制，可滾動、循環(huán)使用。
　　據(jù)記者了解，多數(shù)民間風險投資機構與政府的合作有三種模式，一是將政府財政出資作為“優(yōu)先股”，確保本金與利息安全；二是風險投資機構在約定時間內(nèi)，按照約定價格，回購被投資企業(yè)的“財政出資所占股權比例”；三是與政府財政出資共擔風險共享收益。
　　雖然成立基金的數(shù)量和規(guī)模都突飛猛進，然而一些已有基金從成立到正式投入運作需要兩年甚至更長時間。
　　對此，石英華認為，一是因為政府和各方資金合作過程中投資理念達成共識需要時間，短期來看社會資本希望投資時間越短越好、收益回報越快越好，政府想著力支持的則是近期需要投資發(fā)展但短期不一定有高回報的領域。二是一些地方項目儲備不足。雖然各地都說缺資金，但實際上具體的項目儲備往往并不符合現(xiàn)有的引導基金希望投資的領域，因而可能會出現(xiàn)基金到位、項目缺位的情況。
　　一位做過省級財政引導基金顧問的中國國際經(jīng)濟咨詢公司相關業(yè)務負責人告訴記者：“一些產(chǎn)業(yè)資本希望成為引導基金（子基金）的股東，可能希望該基金投資于特定的項目，希望把產(chǎn)業(yè)引導基金作為前期政府增信的手段，這期間會有博弈。還有一些社會資本希望投資基金時有一個優(yōu)先級的安排，比如基準利率的保障，但是政府引導基金如果要切實發(fā)揮作用需要各方分擔一部分風險，這個利益可能不一定有保障。”
　　“現(xiàn)在很多城市基金的運作方向和具體運作方式還沒有考慮特別清楚。基金從開始有想法，到人員、組織上的準備，再到選擇合作伙伴、配資成功，最后投資項目順利運轉，往往需要幾年時間。”上述負責人表示。