當前,從國家層面到地方,政府和社會資本合作(PPP)模式(以下簡稱“PPP模式”)正以加速度推進。國家發改委近期公開發布一批PPP
(政府和社會資本合作)
推介項目,總投資額高達1.97萬億元。中央級的引導示范性PPP基金,日前已經獲得財政部審批,擇日將下發相關文件,預計引導基金的規模約為500億元。
PPP注定成為2015年的一個熱詞。“PPP”模式熱中需理性對待,要強化效率、效益、公共利益等約束機制,防止PPP項目進入市場化運作領域、異化為地方政府新的融資平臺。
第一,強化效率約束機制,防止公共產品盲目過量、低效供給。其實,PPP的核心意義并不止于減輕政府財政負擔,而是引入競爭機制、市場價值投資理念、市場風險意識等,提升公共產品的營運能力,提高公共產品的供給效率。近年來,政府投資的一些項目不注重經濟效益和社會效益,運行效率低下,淪為官員的“政績工程”,成為地方財政的包袱。因此,PPP項目必須強化效率的約束,遏制公共產品的盲目過量生產和低效率現象。
第二,強化效益約束機制,防止偏離公允價值。項目收益應優于傳統模式,PPP項目要進行精準的效益分析、財政承受力等方面評價,剔除資金成本與合理收益,PPP模式的成本不能遠超出政府直接投資,否則就背離了公允價值、偏離公共利益。雖然PPP項目通常屬于壟斷性領域,但仍需通過競爭壓力以提升其績效能力,比如在具有相關性產業或不同地區、性質的公司中,建立橫向績效比較機制。
第三,強化公共利益約束,防止以侵害公共利益來實現“利益最大化”。應該說,政府與社會資本投資主體的利益訴求是不同的,政府承擔“守夜人”角色,需追求公共利益最大化;而社會資本投資主體的企業本質特征,需追求商業利益最大化。目前,PPP項目多是供水、供熱、環保等準公共產品領域,具有自然壟斷屬性,公眾擔心采用PPP模式的公共產品價格出現不合理的上漲,最終由老百姓買單。因此,PPP項目需強化公共利益約束,完善激勵性定價規則,鼓勵PPP產品的利潤合理增長,建立在企業生產率的增長上,而不是簡單地“羊毛出在羊身上”。同時,優化對PPP項目的外部約束機制,比如引入公眾參與定價機制等,打破由政府、社會投資主體雙邊壟斷的委托-代理關系,防止出現道德風險和內部人控制等侵犯公共利益。
第四,嚴格邊界范圍約束,防止介入市場化運作領域。當前,全國興起一股PPP熱潮,但并不是所有項目都適合采用PPP模式,或者說并不是所有項目都需要采用PPP模式,相關部門必須嚴格界定PPP項目的邊界范圍,尤其需要警惕PPP模式過度泛化應用,擠壓正常的市場競爭機制。要防止一些地方政府將原本交由市場運作的項目,包裝成PPP項目,將一些稀缺資源與PPP項目捆綁開發,將一些原本要求政府完全投入的純公共產品,以PPP模式逃避責任,這與完善市場機制的改革精神是相違背的。
第五,強化風險控制意識,避免異化為新的融資平臺。目前,個別地區有一種將PPP項目異化融資平臺的不良傾向,一些地方政府出于爭取財政資金和銀行貸款傾斜支持的考慮,從融資角度進行PPP模式方案設計,一般不考慮項目周期全過程的風險控制及合作伙伴關系的建立。