公共服務領域廣泛推行采用政府和社會資本合作模式（PPP）的大幕終于正式開啟。

    國務院辦公廳22日轉發財政部、發展改革委、中國人民銀行聯合制定的《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，決定圍繞增加公共產品和公共服務供給，在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技等公共服務領域，廣泛采用政府和社會資本合作模式。

    “這個文件進一步明確了政府的態度，這甚至超過了文件內容本身。ppp，沒有干不干的問題了，只有怎么干的問題，有關各方今天不參與ppp，明天可能業務就會受到沖擊。”北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥表示。

    專家認為，推廣PPP模式意義重大。有利于加快轉變政府職能，實現政企分開、政事分開。有利于打破行業準入限制，激發經濟活力和創造力。有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。可以有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

    《指導意見》提出了構建保障PPP持續健康發展的制度體系，包括明確項目實施的管理框架、健全財政管理制、建立多層次監督管理體系、完善公共服務價格調整機制、完善法律法規體系。

    在健全財政管理制度方面，《指導意見》要求，開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。要求地方政府根據當地經濟社會發展需要，結合財政收支平衡狀況，統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質量。對此，金永祥認為，文件多處提到了財政承受能力論證，這有助于控制政府債務規模和投資沖動。

    《指導意見》強調，政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進入公共服務領域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業等各類型企業積極參與提供公共服務，給予中小企業更多參與機會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發展空間，激發市場主體活力和發展潛力。

    金永祥表示：“民營資本的呼吁取得了成效，這次強調了民營資本的參與。但是，民營資本自身也要爭氣才行，必須轉變觀念，一是重視自身的信用建設給政府信心，二是要增強社會責任感，公共服務政府責任很大，只有讓地方政府放心，民營資本才會正真有機會。當然規模較大的民營資本在這方面問題不大。各地很多中小企業表現很差，幾乎沒有太多社會責任感。社會資本從事公共服務，沒有社會責任感后患無窮。公共服務投資大多回報低，不太適合中小民營資本做。”

    不少業內人士分析稱，進一步放開地方融資平臺參與PPP是文件的最大亮點之一。《指導意見》特別強調運用PPP模式化解地方政府性債務風險。積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力，騰出資金用于重點民生項目建設。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

    在做好公共服務領域發展PPP項目的政策保障方面，文件從完善財稅支持政策和做好金融服務等方面進行細化規定。財稅政策方面，《指導意見》稱，中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支持基金，作為社會資本方參與項目，提高項目融資的可獲得性。探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。此外，還鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

    此外，《指導意見》要求金融機構應創新符合政府和社會資本合作模式特點的金融服務，優化信貸評審方式，積極為政府和社會資本合作項目提供融資支持。鼓勵開發性金融機構發揮中長期貸款優勢，參與改造政府和社會資本合作項目，引導商業性金融機構拓寬項目融資渠道。鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發行公司債券、企業債券、中期票據、定向票據等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發行項目收益債券、項目收益票據、資產支持票據等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構給予中長期信貸支持。依托各類產權、股權交易市場，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出渠道。金融監管部門應加強監督管理，引導金融機構正確識別、計量和控制風險，按照風險可控、商業可持續原則支持政府和社會資本合作項目融資。

    有分析認為，在當前經濟形勢下行壓力較大的情況下，積極財政政策將更有力度，而積極發展PPP模式，有望成為積極財政政策的重要抓手。后續PPP相關的推廣和支持的政策或將持續加碼。