中共中央政治局昨天召開會議，會議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。中共中央總書記習近平主持會議。

　　協同發展戰略核心確定

　　會議指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略。戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。

　　會議強調，要堅持協同發展、重點突破、深化改革、有序推進。要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。要大力促進創新驅動發展，增強資源能源保障能力，統籌社會事業發展，擴大對內對外開放。要加快破除體制機制障礙，推動要素市場一體化，構建京津冀協同發展的體制機制，加快公共服務一體化改革。要抓緊開展試點示范，打造若干先行先試平臺。

　　北京承擔了太多功能

　　從去年2月習近平總書記聽取專題匯報到現在中央政治局會議審議規劃綱要，經過一年多時間，京津冀協同發展即將完成頂層設計，實施這一重大國家戰略的主要著力點也已清晰明確，會議確定了京津冀協同發展的核心是疏解北京非首都功能。

　　實現北京非首都功能疏解，首先要明確什么是首都功能。去年2月，習近平總書記在北京考察工作時提出，要明確城市戰略定位，堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，深入實施人文北京、科技北京、綠色北京戰略，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。

　　“四個中心”明確了北京的功能定位。而從實際情況看，北京承擔了太多功能定位之外的功能，已經到了非疏解不可的地步。

　　北京市委書記郭金龍日前指出，疏解非首都功能，是京津冀協同發展的重中之重，也是我們的必由之路。北京要輕裝上陣，有些優質資源就要到河北、天津去配置，產生更大的效應，發揮更大的作用。

　　控制人口是主要目標

　　疏解北京非首都功能路徑何在?中國區域經濟學會副理事長陳耀認為，實現以產業轉移為突破口的非首都功能疏解，需要破除體制機制障礙，打破行政區域限制，促進生產要素在更大范圍內自由流動。

　　中國人民大學教授葉裕民說：“疏解北京非首都功能，關鍵是調整經濟結構和空間結構，要控制和疏解與北京首都功能定位不相符合的基礎產業，進而控制城市人口規模。”

　　疏解非首都功能，控制人口規模是主要目標。會議強調，要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。

　　“控制城市人口規模，要審視城市基本功能，從基礎產業規模去控制，不能簡單地用行政手段控制流動人口，那樣的瘦身既有損于城市有機體的健康發展，也不可能取得預期效果。”葉裕民說。

　　□解讀

　　高消耗產業等將優先疏解

　　去年2月26日，習近平總書記主持召開座談會，要求北京、天津、河北三地打破“一畝三分地”的思維定式，并提出京津冀協同發展的戰略思路。

　　據了解，《京津冀協同發展規劃綱要》由京津冀協同發展領導小組組織編寫，該領導小組下的辦公人員由北京市、天津市和河北省的發改委、交通、環保、民航總局等相關部門人員組成。但由于三地定位及利益協調等問題，規劃綱要的出臺比預期要晚。

　　在國家發改委去年召開的發改委促進區域協調發展新聞發布會上，國家發改委副秘書長范恒山表示，為優化區域功能，必須要重新審視并明確京津冀各自功能定位，以優化首都功能為重點，努力實現優勢互補、協同發展。

　　規劃綱要從京津冀發展全局謀劃非首都核心功能的疏解，進一步推進產業布局的調整，三地也將在以交通、環保、產業等方面取得率先突破。

　　記者從參與規劃綱要編寫的權威人士處獲悉，目前，北京正在研究今年擬先行疏解的產業目錄。在今后的非首都功能疏解中，一般性產業特別是高消耗產業，物流基地、區域性專業市場等部分第三產業，部分教育、醫療等社會公共服務功能、部分行政性、事業性服務機構等將成為優先疏解重點。

　　4月29日，北京市委書記郭金龍在北京市委常委會研究一季度經濟形勢時表示，疏解非首都功能，是京津冀協同發展的重中之重，“也可以這樣說，京津冀協同發展能不能協同起來，就看北京非首都功能疏解得怎么樣。”

　　郭金龍表示，北京要輕裝上陣，有些優質資源就要到河北、天津去配置，產生更大的效應，發揮更大的作用。疏解非首都功能，在首都的發展中，是具里程碑意義的工作。

　　□對話

　　公共資源配置不均衡是最大障礙

　　受訪專家：首都經貿大學城市經濟與公共管理學院教授祝爾娟

　　京華時報：破解京津冀發展瓶頸、促進區域協同發展的關鍵和引擎是什么?

　　祝爾娟：我認為是協同創新。協同創新的實質是以實現區域協同發展為目的，突破發展壁壘，推動要素和結構“新組合”，形成區域發展新格局。要實現協同發展，出路只有一條，就是通過協同創新來開辟新道路。區域協同創新是一種跨地區、跨組織、跨文化的復雜的合作創新，涉及產品創新、技術創新、管理創新、制度創新等等。

　　京華時報：京津冀協同發展的最大障礙是什么?

　　祝爾娟：最大障礙在于公共資源配置不均衡，影響了人口、產業及功能在區域內的合理布局，是導致特大城市人口過于膨脹、中小城市吸納力不足、難以形成多中心城鎮格局的重要原因。從更深層次來看，京津冀公共資源配置不均等，是由地方經濟發展水平和財力差距過大造成的。北京、天津為中央直轄市，經濟發達，財力雄厚，政府有較強的能力供應公共服務，而河北經濟實力較弱，財力不足。公共資源配置與現有的“分灶吃飯”的財政體制直接相關，與地方間橫向財政轉移支付制度尚不完善有關。

　　京華時報：如何有效破解這個最大障礙?

　　祝爾娟：公共服務領域的協同創新，應加快推進基本公共服務均等化，改革現行的財政體制，完善橫向財政轉移支付制度，按照人口和區域面積等客觀標準建立公共服務共建共享機制，構建京津冀跨省市公共服務分擔與統籌體系。

　　京華時報：目前三地在交通、產業、生態建設的協同創新方面有哪些障礙?

　　祝爾娟：交通方面主要是整合不足，比如超大城市市內軌道交通密度不夠，市郊鐵路發展不足;交通建設缺乏統一規劃，三地各自為政;區域機場群、港口群之間缺乏分工協作，海港、空港之間缺乏整合，鐵路、公路、機場、港口等多種運輸方式間銜接整合不夠。產業發展存在的主要問題首先是缺乏具有國際競爭力的世界級產業集群，三地產業各成體系，產業集聚度不夠，全球競爭力不足。生態建設面臨的最大挑戰是京津冀可持續發展與脆弱的生態環境之間的尖銳矛盾。最突出的問題是尚未建立起一套生態環境共建共享的有效機制。

　　京華時報：如何破解這些障礙?

　　祝爾娟：交通領域協同創新的突破口，應當從“對接”入手，以建設快速、高效、大容量、低成本的互聯互通現代化、立體式、綜合交通體系為目標，按照統一規劃，對區域內現有交通資源進行有效整合，加密交通網絡和實現多種交通方式的無縫對接，實現“貨暢其流”和“客便其行”。影響區域產業協同發展的主要障礙在于“斷鏈”，應該形成基于產業鏈的合理分工與布局，因形成合力，打造出具有國際影響力的世界級產業集群。推進生態建設協同創新，必須從完善制度入手，盡快建立生態環境共建共享機制。

　　京華時報：在制度保障方面您有哪些建議?

　　祝爾娟：制度創新的重點是財稅體制、政績考核、投融資體制、法律制度。比如在創新財政稅收體制方面，探索建立首都財政，優先考慮北京核心區(東城區、西城區)，按照事權與財權相匹配的原則，由中央統一撥付首都財政，以保障首都核心功能的發揮。根據三地產業轉移承接和利益分享情況，可探討建立首都圈財政和地方政府之間的稅收橫向分享制度。建議按照三地對產業的邊際貢獻系數比例，在省際產業轉移時，探索地區間稅收分享和產值分計;對于跨省市合作項目帶來的增值稅、所得稅等地方留成部分，可按一定比例，在合作地區之間進行分成。

　　關鍵詞1

　　人口疏解

　　2020年北京人口不超2300萬

　　中央政治局會議指出，京津冀協同發展戰略要探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。會議強調，要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。

　　中國社會科學院當代城鄉發展規劃院副院長張朝偉昨天就此接受京華時報記者采訪時表示，北京今年提出了新的人口調控目標，即2020年控制在2300萬以內。北京實現這一目標雖然難度不小，但只要嚴格疏解存量，繼續新增并擴大疏解的業態范圍，達成這一目標還是有希望的。

　　張朝偉介紹，這方面北京市應明確以高端服務業和高新技術產業為主要發展方向。具體來看，北京市在公共服務方面應以醫療、教育為疏解主題，例如將部分大學或醫院外遷至天津或河北。同時，要對非京籍兒童在京入學繼續實施嚴格的準入條件。

　　北京市要利用經濟轉型的契機，繼續大力淘汰外遷低端制造業和批發零售等業態。對于淘汰退出的“負面清單”，要不斷完善淘汰目錄，例如北京市目前在三環內主城區的不少主干道，竟然還存在大量裝飾裝修等小店，不僅存在嚴重的占道經營和露天加工等問題，與北京國際大都市的形象也格格不入。對于這些明顯不適合北京發展的低端業態，有關部門就應明確將其納入淘汰目錄，通過嚴控增量、疏解存量，逐步將其合理疏解出去。

　　此外，北京市應加大對天津與河北的投資力度，在北京周邊建立起一系列能擔任經濟、文化、行政副中心的區域中心城市，將部分大型國企、行政機關等外遷出去，讓其代替北京承接一部分人口的工作居住問題。

　　關鍵詞2

　　交通一體化

　　將建成“軌道上的京津冀”

　　京津冀協同發展交通需先行。北京市交通相關負責人曾表示，目前，三地交通一體化的規劃還在編制，根據初步規劃，到2020年，將著力打造京津冀“一環六放射二航五港”的交通一體化體系。

　　“一環”即首都經濟圈環京高速走廊。“六放射”是指以北京為中心向六個方向放射的運輸通道，分別是西北的京張方向、正東的京唐秦方向、東北的京承方向、東南的京津方向、正南的京開和新機場方向、西南的京石方向的高速路。“二航”是指首都國際機場和新建的北京新機場。“五港”是秦皇島港、唐山港、曹妃甸港、天津港和黃驊港。

　　另外，到2020年，將形成京津冀9000公里的高速公路網和主要城市3小時公路交通圈，9500公里的鐵路網和主要城市1小時城際鐵路交通圈。

　　按照北京軌道交通2020年規劃，將建成途經三河、燕郊的平谷線，北京市交通委主任周正宇認為，這是條真正實現京津冀一體化的線路。另外，燕郊至北京站的鐵路線已開通，也是軌道上一體化的嘗試。據了解，目前三地主管部門形成一致，將建成“軌道上的京津冀”，包括干線高鐵、城際鐵路、區域快線以及城市地鐵系統四個層面。

　　在公路建設方面，北京與津冀兩地的交界地帶共有30多條“斷頭路”，目前已經確定其中的10條要完成對接。其中，兩條與天津對接，8條與河北對接。在航空方面，天津交通主管部門負責人曾表示，希望能將首都機場部分航空線路轉至天津，拉動天津港口及航空的同步發展。

　　另外，有關京津冀公交一卡通行的工作也在推動，三地政府部門已經形成共識，但未來是推出京津冀新卡，還是統一使用北京的市政一卡通還未確定。

　　關鍵詞3

　　生態環境

　　大氣污染防治須率先突破

　　《京津冀協同發展規劃綱要》提出要率先在生態環境保護等重點領域取得突破。

　　對此，中國環境科學研究院副院長柴發合表示，以大氣污染為例，京津冀是全國大氣污染最嚴重的區域，其他方面生態改善的任務也較重，生態環境保護涉及到產業結構、能源結構、工業布局的調整，發展方式的轉變。因此，生態環境保護對于整個區域的協同發展具有重要意義，有很大的牽動作用。

　　柴發合表示，以大氣污染防治為重點，京津冀已經成立了聯防聯控的協作小組，協作機制也基本建立，在APEC空氣質量保障以及重污染應對過程中都發揮了重要作用。但由于行政區劃的壁壘、經濟發展水平的差異，協同起來依舊有困難。因此還需要在機制體制上進行突破，把現有的“地方保護”破除掉。柴發合建議，應該逐步構建一個真正的“統一規劃、統一標準、統一污染防治、統一監管”的區域，把區域的協同機制制度化，進一步提高效率，真正起到突破口的作用。

　　“我認為，機制和體制的建立是最重要的。”柴發合說，關鍵問題還是要有法律上的約束，比如說，能不能有一個“京津冀大氣污染聯防聯控的條例”，來解決法規方面缺失的問題，另外能不能成立一個超越地方的、真正有權力的機構，統籌整個區域的生態環境保護。通過這個機構強有力的授權，和機構的機制來實現“四個統一”。

　　柴發合表示，目前，相關部門正在編制“京津冀深化污染防治的中長期規劃”，這個規劃將把《京津冀協同發展規劃綱要》的要求進一步具體化，要在大氣污染防治方面率先取得突破。

　　關鍵詞4

　　產業轉移

　　各類批發市場啟動外遷

　　2014年，北京市出臺《北京市新增產業的禁止和限制目錄(2014年版)》。《目錄》中的管理措施分為禁止性和限制性兩類。其中，禁止性是指不允許新增固定資產投資項目或新設立各類市場主體(包括企業和個體工商戶，下同);限制性主要包括區域限制、規模限制和產業環節、工藝及產品限制。目前，北京市正在進行的功能疏解主要是第一類。

　　去年底以來，北京市決定對動物園批發市場、大紅門服裝批發市場和新發地農產品批發市場進行動員搬遷。“動批”擁有金開利德、東鼎、世紀天樂、天皓成、萬容天地等幾大服裝批發市場，營業面積30萬平方米，服裝批發攤位約1.3萬個，從業人員超過3萬人。大紅門服裝批發市場更是堪稱“巨無霸”，2010年就已擁有100多萬平方米營業面積，10萬多從業人員，日均客流量超過20萬人次。整個商圈有39家大型服裝、家紡商貿城，年營業額300多億元。

　　根據北京市規劃委的統計，北京城區中有上百個小商品交易市場。僅北京東城區和西城區的小商品市場就吸納了約20萬外來人口就業。

　　在央企外遷方面，北京亦有疏解空間。北京大學教授、中國區域科學學會會長楊開忠接受采訪時表示，除了一些對國際經濟有影響力、控制力的央企總部外，可以適度遷移部分央企。政府力量對產業轉移起著引導和協調的作用，但政府過度干預，往往會產生負效應。一定要以市場為主導，切忌太理想化。一位天津的官員也曾表示，一些非關鍵性、局級央企的總部沒有必要都放在北京，如果中央決策遷走20家央企總部，至少可以為北京減少50萬人。