日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”）。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，省級(jí)政府2015年年底前、市縣兩級(jí)政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。地方政府的權(quán)力被明確地關(guān)到了籠子里。

　　意義　實(shí)現(xiàn)陽光行政的關(guān)鍵之舉

趙乃育/繪

　　《指導(dǎo)意見》提出，在全面梳理行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，要按照職權(quán)法定原則，對(duì)現(xiàn)有行政職權(quán)進(jìn)行清理、調(diào)整。對(duì)沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級(jí)政府和部門的職權(quán)事項(xiàng)，應(yīng)及時(shí)下放并做好承接工作；對(duì)雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對(duì)象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)及時(shí)提出取消或調(diào)整的建議。行政職權(quán)取消下放后，要加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
　　此前，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國人大三次會(huì)議記者會(huì)上表示，今年政府要有新作為，推進(jìn)權(quán)力清單是其中之一。李克強(qiáng)表示，“要推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單，今年是在省一級(jí)公布，明年推向市縣一級(jí)，晾曬清單，讓社會(huì)監(jiān)督，也讓老百姓明白，權(quán)力不能濫用。”
　　據(jù)悉，包括安徽省、湖北省和福建省等地方政府，在《指導(dǎo)意見》出臺(tái)之前，均已就權(quán)力清單有關(guān)事宜進(jìn)行了落實(shí)。安徽省發(fā)改委表示，2015年將重點(diǎn)加快全省統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺(tái)建設(shè)，全面建成省級(jí)政府權(quán)力清單運(yùn)行平臺(tái)、公共信用信息共享服務(wù)平臺(tái)、公共資源交易監(jiān)管平臺(tái)，加快建設(shè)涉企收費(fèi)監(jiān)管平臺(tái)。
　　在積極推進(jìn)的同時(shí)，《指導(dǎo)意見》還提出，推行權(quán)力清單制度是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的工作，要立足于我國法治建設(shè)實(shí)際，漸進(jìn)有序、積極穩(wěn)慎推行。政府工作部門要按照權(quán)力清單行使職權(quán)，防止亂作為；也要積極主動(dòng)履行職責(zé)，避免不作為。對(duì)關(guān)系人民生產(chǎn)生活、社會(huì)發(fā)展穩(wěn)定的事務(wù)，要勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)，切實(shí)履行職責(zé)。
　　既要速度，又要質(zhì)量，皆因權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)陽光行政的關(guān)鍵之舉。中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員田禾表示，很多部門、地方2014年都提出了爭(zhēng)創(chuàng)行政審批最少的省、最少的部門的口號(hào)，并紛紛削減行政審批項(xiàng)目。但實(shí)際情況是，不少行政審批項(xiàng)目變相改成了備案、登記，公眾和企業(yè)負(fù)擔(dān)并未減少；或者雖然轉(zhuǎn)移給了社會(huì)組織，但由于社會(huì)組織還沒有培育成熟，還不能承接政府轉(zhuǎn)移的職能。現(xiàn)實(shí)中，行政審批項(xiàng)目未必真正減少，審批效率未必真正提升。政府管理過程中的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法問題還在相當(dāng)程度上存在。這種管理模式容易降低政府及執(zhí)法機(jī)關(guān)的威信，滋生形式主義，弱化執(zhí)法的嚴(yán)肅性、穩(wěn)定性、連續(xù)性和一貫性。

　　重點(diǎn)　“三張清單”一個(gè)也不能少

　　“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”、“負(fù)面清單”，被簡(jiǎn)稱為“三張清單”，伴隨著改革步入深水區(qū)，深化改革的步伐隨著“三份清單”變得更為清晰：以法治的精神建立健全我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，用法治來約束政府行為，也用法治來為市場(chǎng)釋放改革紅利。
　　中國銀行總行戰(zhàn)略發(fā)展部高級(jí)研究員周景彤表示，實(shí)行權(quán)力清單制度，就是要明確界定政府和市場(chǎng)“兩個(gè)手”的職能和范圍，各歸其位、各司其職，既要彌補(bǔ)和解決“市場(chǎng)失靈”問題，更要通過“加減法”來解決好“政府失靈”問題。
　　一方面，做好“減法”，大幅減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的直接控制，退出競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，減少行政審批和對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)；減少信貸規(guī)模、土地指標(biāo)、產(chǎn)能數(shù)量等行政性直接干預(yù)手段，主要運(yùn)用貨幣、財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)性手段改善宏觀調(diào)控。消除各種扭曲的保護(hù)補(bǔ)貼，形成有效的價(jià)格信號(hào)；取消或者下放一些行政審批，加快從事前項(xiàng)目審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移，繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。另一方面，做好“加法”，增加教育、醫(yī)療、社保等各類公共服務(wù)，努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，同時(shí)提高服務(wù)效率。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。“總之就是要通過‘有所為’和‘有所不為’實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。”周景彤說。
　　國家信息中心助理研究員鄒士年認(rèn)為，權(quán)力清單制度的建立，是深化行政審批制度改革的需要，是打造“行政權(quán)力制度籠子”的需要，是轉(zhuǎn)變政府職能的需要，是構(gòu)建與現(xiàn)代政府治理體系相適應(yīng)的職能管理新模式的需要。他認(rèn)為，推行政府權(quán)力清單制度，可以充分釋放社會(huì)的創(chuàng)造活力，有效發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，這在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下意義重大。當(dāng)權(quán)力清單制度建立后，執(zhí)行就是關(guān)鍵，執(zhí)行不到位，權(quán)力清單就成了中看不中用的花瓶。因此，必須將監(jiān)督和問責(zé)納入權(quán)力運(yùn)行過程，確保各項(xiàng)權(quán)力科學(xué)高效運(yùn)行。
　　與此同時(shí)，政府也能騰出時(shí)間來干政府應(yīng)該干的事情。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長(zhǎng)蘇劍表示，地方權(quán)力清單是建立有限政府、把權(quán)力關(guān)在籠子里的有效手段，有助于實(shí)現(xiàn)政府從無限政府向有限政府的過渡。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中要想讓市場(chǎng)起決定性作用，就得建立一套公正、透明、合理的規(guī)矩，而在這方面最為關(guān)鍵的就是政府得守規(guī)矩，讓市場(chǎng)參與者明白政府和市場(chǎng)的邊界在哪里。
　　蘇劍指出，在正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)是不斷發(fā)展的，政府和市場(chǎng)之間的邊界也是不斷變化的，那么新增出來的領(lǐng)域或者權(quán)力歸誰？以前我國默認(rèn)這一部分權(quán)力是歸政府的。只要有什么權(quán)力，馬上政府就介入，因此政府是無限政府，這必然壓縮市場(chǎng)空間，導(dǎo)致市場(chǎng)權(quán)力被不正當(dāng)侵犯和壓制；確立政府權(quán)力清單之后，這些新的權(quán)力默認(rèn)是屬于市場(chǎng)的，政府就變成有限政府。

　　改善　簡(jiǎn)政放權(quán)仍有空間

　　2014年，在40次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中，有21次提及簡(jiǎn)政放權(quán)，一些省份的權(quán)力清單減掉了近七成。政府連續(xù)的自我削權(quán)，給企業(yè)帶來了很大助益。“現(xiàn)在企業(yè)不用年檢了，不僅省了年檢費(fèi)用，工商也不會(huì)因?yàn)槟隀z不及時(shí)罰款了，財(cái)務(wù)也不用再專門去跟稅務(wù)局的稅收專管員搞好關(guān)系。”重慶梵瑞股權(quán)投資基金管理有限公司副總經(jīng)理陳一夔對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說。
　　盡管如此，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所于日前發(fā)布的2015年《法治藍(lán)皮書》還是指出，權(quán)力清單制度成效顯著，但仍有較大改進(jìn)空間。中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員盧超認(rèn)為，以行政審批改革為核心的權(quán)力清單制度建設(shè)，在地方層面上仍然存在諸多不足，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：
　　首先，運(yùn)動(dòng)式治理的痕跡仍然較重。盧超說，改革過程中缺失嚴(yán)格的法定程序規(guī)范，行政審批改革過程中缺乏相關(guān)公眾、專家、企業(yè)等社會(huì)主體的參與機(jī)制，并且對(duì)于地方層面的權(quán)力清單、行政審批改革實(shí)踐也缺乏法定化的監(jiān)督機(jī)制，使得審批改革的簡(jiǎn)政放權(quán)效果往往僅能維持一段時(shí)間后又死灰復(fù)燃。
　　其次，地方政府的選擇性放權(quán)現(xiàn)象較為明顯。諸多地方政府在行政審批改革之際，為了實(shí)現(xiàn)地方層面的GDP競(jìng)爭(zhēng)，假借簡(jiǎn)政放權(quán)之名，行放棄社會(huì)性監(jiān)管義務(wù)之實(shí)，使得諸多本應(yīng)加強(qiáng)規(guī)制的領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空。
　　此外，缺乏事中與事后監(jiān)管的配套機(jī)制。當(dāng)前運(yùn)動(dòng)式的行政審批改革與權(quán)力清單制度，短期之內(nèi)將大量傳統(tǒng)的行政審批事項(xiàng)取消下放，完全寄托于事中、事后監(jiān)管機(jī)制來填補(bǔ)監(jiān)管真空，但是地方政府的規(guī)制治理能力恐怕無法滿足現(xiàn)實(shí)需求。最后，市場(chǎng)自我規(guī)制手段的不足。以運(yùn)動(dòng)式治理為主導(dǎo)的簡(jiǎn)政放權(quán)模式，在極短期限內(nèi)迫使政府將大量許可審批事項(xiàng)交付行業(yè)自治組織，這些行業(yè)協(xié)會(huì)組織是否已經(jīng)具備相應(yīng)的監(jiān)管能力，存在很大疑問。
　　“我們?cè)诙鄠€(gè)領(lǐng)域調(diào)研發(fā)現(xiàn)，終歸還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的陰影在束縛，地方部門的權(quán)力很難拿下，沒用的下放的多，沒權(quán)的下放的多，下放了以后事后又增加的問題又多，實(shí)際上等于下放權(quán)力太少。”民革中央副主席修福金說。