日前,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)意見》”)。根據(jù)《指導(dǎo)意見》,省級(jí)政府2015年年底前、市縣兩級(jí)政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。地方政府的權(quán)力被明確地關(guān)到了籠子里。
意義 實(shí)現(xiàn)陽光行政的關(guān)鍵之舉
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趙乃育/繪 |
重點(diǎn) “三張清單”一個(gè)也不能少
“權(quán)力清單”、“責(zé)任清單”、“負(fù)面清單”,被簡(jiǎn)稱為“三張清單”,伴隨著改革步入深水區(qū),深化改革的步伐隨著“三份清單”變得更為清晰:以法治的精神建立健全我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系,用法治來約束政府行為,也用法治來為市場(chǎng)釋放改革紅利。
中國銀行總行戰(zhàn)略發(fā)展部高級(jí)研究員周景彤表示,實(shí)行權(quán)力清單制度,就是要明確界定政府和市場(chǎng)“兩個(gè)手”的職能和范圍,各歸其位、各司其職,既要彌補(bǔ)和解決“市場(chǎng)失靈”問題,更要通過“加減法”來解決好“政府失靈”問題。
一方面,做好“減法”,大幅減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的直接控制,退出競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,減少行政審批和對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù);減少信貸規(guī)模、土地指標(biāo)、產(chǎn)能數(shù)量等行政性直接干預(yù)手段,主要運(yùn)用貨幣、財(cái)稅等經(jīng)濟(jì)性手段改善宏觀調(diào)控。消除各種扭曲的保護(hù)補(bǔ)貼,形成有效的價(jià)格信號(hào);取消或者下放一些行政審批,加快從事前項(xiàng)目審批向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移,繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。另一方面,做好“加法”,增加教育、醫(yī)療、社保等各類公共服務(wù),努力實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化,同時(shí)提高服務(wù)效率。加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng);加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)。“總之就是要通過‘有所為’和‘有所不為’實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,建設(shè)服務(wù)型政府。”周景彤說。
國家信息中心助理研究員鄒士年認(rèn)為,權(quán)力清單制度的建立,是深化行政審批制度改革的需要,是打造“行政權(quán)力制度籠子”的需要,是轉(zhuǎn)變政府職能的需要,是構(gòu)建與現(xiàn)代政府治理體系相適應(yīng)的職能管理新模式的需要。他認(rèn)為,推行政府權(quán)力清單制度,可以充分釋放社會(huì)的創(chuàng)造活力,有效發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定作用,這在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下意義重大。當(dāng)權(quán)力清單制度建立后,執(zhí)行就是關(guān)鍵,執(zhí)行不到位,權(quán)力清單就成了中看不中用的花瓶。因此,必須將監(jiān)督和問責(zé)納入權(quán)力運(yùn)行過程,確保各項(xiàng)權(quán)力科學(xué)高效運(yùn)行。
與此同時(shí),政府也能騰出時(shí)間來干政府應(yīng)該干的事情。北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究所常務(wù)副所長(zhǎng)蘇劍表示,地方權(quán)力清單是建立有限政府、把權(quán)力關(guān)在籠子里的有效手段,有助于實(shí)現(xiàn)政府從無限政府向有限政府的過渡。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中要想讓市場(chǎng)起決定性作用,就得建立一套公正、透明、合理的規(guī)矩,而在這方面最為關(guān)鍵的就是政府得守規(guī)矩,讓市場(chǎng)參與者明白政府和市場(chǎng)的邊界在哪里。
蘇劍指出,在正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中,由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)是不斷發(fā)展的,政府和市場(chǎng)之間的邊界也是不斷變化的,那么新增出來的領(lǐng)域或者權(quán)力歸誰?以前我國默認(rèn)這一部分權(quán)力是歸政府的。只要有什么權(quán)力,馬上政府就介入,因此政府是無限政府,這必然壓縮市場(chǎng)空間,導(dǎo)致市場(chǎng)權(quán)力被不正當(dāng)侵犯和壓制;確立政府權(quán)力清單之后,這些新的權(quán)力默認(rèn)是屬于市場(chǎng)的,政府就變成有限政府。
改善 簡(jiǎn)政放權(quán)仍有空間
2014年,在40次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議中,有21次提及簡(jiǎn)政放權(quán),一些省份的權(quán)力清單減掉了近七成。政府連續(xù)的自我削權(quán),給企業(yè)帶來了很大助益。“現(xiàn)在企業(yè)不用年檢了,不僅省了年檢費(fèi)用,工商也不會(huì)因?yàn)槟隀z不及時(shí)罰款了,財(cái)務(wù)也不用再專門去跟稅務(wù)局的稅收專管員搞好關(guān)系。”重慶梵瑞股權(quán)投資基金管理有限公司副總經(jīng)理陳一夔對(duì)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者說。
盡管如此,中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所于日前發(fā)布的2015年《法治藍(lán)皮書》還是指出,權(quán)力清單制度成效顯著,但仍有較大改進(jìn)空間。中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所助理研究員盧超認(rèn)為,以行政審批改革為核心的權(quán)力清單制度建設(shè),在地方層面上仍然存在諸多不足,主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面:
首先,運(yùn)動(dòng)式治理的痕跡仍然較重。盧超說,改革過程中缺失嚴(yán)格的法定程序規(guī)范,行政審批改革過程中缺乏相關(guān)公眾、專家、企業(yè)等社會(huì)主體的參與機(jī)制,并且對(duì)于地方層面的權(quán)力清單、行政審批改革實(shí)踐也缺乏法定化的監(jiān)督機(jī)制,使得審批改革的簡(jiǎn)政放權(quán)效果往往僅能維持一段時(shí)間后又死灰復(fù)燃。
其次,地方政府的選擇性放權(quán)現(xiàn)象較為明顯。諸多地方政府在行政審批改革之際,為了實(shí)現(xiàn)地方層面的GDP競(jìng)爭(zhēng),假借簡(jiǎn)政放權(quán)之名,行放棄社會(huì)性監(jiān)管義務(wù)之實(shí),使得諸多本應(yīng)加強(qiáng)規(guī)制的領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空。
此外,缺乏事中與事后監(jiān)管的配套機(jī)制。當(dāng)前運(yùn)動(dòng)式的行政審批改革與權(quán)力清單制度,短期之內(nèi)將大量傳統(tǒng)的行政審批事項(xiàng)取消下放,完全寄托于事中、事后監(jiān)管機(jī)制來填補(bǔ)監(jiān)管真空,但是地方政府的規(guī)制治理能力恐怕無法滿足現(xiàn)實(shí)需求。最后,市場(chǎng)自我規(guī)制手段的不足。以運(yùn)動(dòng)式治理為主導(dǎo)的簡(jiǎn)政放權(quán)模式,在極短期限內(nèi)迫使政府將大量許可審批事項(xiàng)交付行業(yè)自治組織,這些行業(yè)協(xié)會(huì)組織是否已經(jīng)具備相應(yīng)的監(jiān)管能力,存在很大疑問。
“我們?cè)诙鄠€(gè)領(lǐng)域調(diào)研發(fā)現(xiàn),終歸還有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的陰影在束縛,地方部門的權(quán)力很難拿下,沒用的下放的多,沒權(quán)的下放的多,下放了以后事后又增加的問題又多,實(shí)際上等于下放權(quán)力太少。”民革中央副主席修福金說。
走訪廣東、廣西、江西等地發(fā)現(xiàn),非法經(jīng)營(yíng)洋垃圾服裝已成為一個(gè)“蓬勃”發(fā)展的產(chǎn)業(yè),由于缺乏執(zhí)法依據(jù),一些地方保護(hù)傘仍未破除。