編者按：隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷加速，公共設(shè)施建設(shè)需求大幅增加，地方政府債務(wù)負擔(dān)與日俱增。為了緩解政府債務(wù)壓力，推進公共服務(wù)領(lǐng)域改革市場化，加速我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，PPP模式已成為必然選擇。然而從以往經(jīng)驗來看，在公益和效益的平衡木上，政府和企業(yè)如何比肩立足仍面臨巨大考驗。風(fēng)險分擔(dān)機制、利益分配機制和法律制度的設(shè)計修繕，將是影響PPP推廣成敗的重要因素。從今日起，《經(jīng)濟參考報》將連續(xù)推出“PPP尋路”系列報道，敬請關(guān)注。
PPP大潮撲面而來，但記者在多地采訪發(fā)現(xiàn)，一些基層政府部門對PPP模式認識不清、準(zhǔn)備不足。陜西一位地級市財政部門工作人員說，他們所有對PPP投融資模式的了解都來源于近期的培訓(xùn)班，但對于如何推進這項改革，完全是“狗咬刺猬——不知如何下手”。
專家認為，對于一些尚不具備PPP思維的地方政府而言，倉促上馬項目可能會出現(xiàn)“形似神不似”現(xiàn)象，此類名為PPP的項目不僅不能幫助政府卸包袱，還將加重財政負擔(dān)。
大潮來襲 萬億PPP項目浮出水面
中央政府的鼓勵、地方政府的響應(yīng)，讓PPP（政府和社會資本合作）在2015年伊始便迅速生長——財政部30個PPP項目中第一個簽約項目于1月1日正式運營，八省份近萬億元項目相繼浮出水面。
PPP是指公共服務(wù)項目由政府和社會資本合作投資的一整套模式。這種起源于英國的模式，在世界各國普遍推行，涵蓋“建設(shè)-移交”的BT、“建設(shè)-管理-移交”的BOT等多種實現(xiàn)形式。
為加快發(fā)揮PPP投融資模式的積極作用，新一屆中央政府成立以來，財政部從制度、機構(gòu)、項目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。2014年5月，財政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，金融、經(jīng)建、預(yù)算、條法、國庫、國合等為成員，辦公室設(shè)在金融司，統(tǒng)籌推進PPP工作，實現(xiàn)對外“一個聲音、一個方向、一個平臺”。
同時，地方政府也積極推介PPP項目。2014年8月，重慶市召開PPP合作項目簽約發(fā)布會，集中簽約10個項目涉及資產(chǎn)總額超過1000億元。2014年9月，福建省推出49項1658億元的基礎(chǔ)設(shè)施項目，鼓勵采用PPP模式。2014年12月，財政部正式推出首批30個PPP示范項目清單，總投資規(guī)模約1800億元，這些項目集中在污水處理、軌道交通等領(lǐng)域，其中，江蘇省以9個入圍項目居首，安徽4個項目排第二，河北、吉林、浙江、山東等省份也有項目紛紛入圍。
2015年1月，河南省公布了87個PPP項目，涉及資金達1410億元。而包括四川、湖南等在內(nèi)的7省份已公布了469個PPP試點項目，共計8223億元的總投資額。就此，這8個省份的PPP項目規(guī)模近萬億元。
中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立說，十八屆三中全會對全面深化改革做出部署，要求“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，指出“要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制”“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位”。這些重大提法，與PPP投融資模式高度契合。
審計署統(tǒng)計顯示，截至2013年6月底，我國地方政府負有償還責(zé)任債務(wù)10.8萬億元，有的地區(qū)債務(wù)率已超100％。“我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金投入，地方政府普遍通過舉債彌補資金缺口。”國家行政學(xué)院教授許正中說，今年以來我國加大力度清理地方融資平臺，無疑將進一步擴大PPP的融資需求。
上頭熱下頭冷 地方官員“沒興趣沒能力”
記者在一些地區(qū)調(diào)研了解到，一些基層政府部門對PPP模式認識不清、準(zhǔn)備不足、熱情不高，甚至疑慮重重，部分地區(qū)PPP模式探索遭遇“上頭熱、下頭冷”、“貧困地區(qū)歡迎，發(fā)達地區(qū)冷淡”等情況。
“在土地收益穩(wěn)定情況下，我們的公共建設(shè)資金比較充裕，所以目前不考慮社會資本參與。”我國南方某經(jīng)濟特區(qū)負責(zé)政府投融資業(yè)務(wù)的一位負責(zé)人說：“PPP算不上什么新東西，多少年前都在做，我們目前土地出讓的資金十分充裕，對PPP模式?jīng)]有需求。”
福建近期在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域推出了總額2248億元的122個項目中，列出總投資1478.6億元的28個項目開展PPP試點。從這28個項目的分布看，山區(qū)、老區(qū)、財政困難地區(qū)上報的項目多而散，沿海地區(qū)的積極性明顯較低。平潭綜合實驗區(qū)投融資辦公室一位工作人員說，這次平潭未上報PPP項目有兩方面考慮，一是目前政府的融資渠道尚能滿足需要；二是當(dāng)?shù)貙PP模式還缺乏準(zhǔn)備，不敢倉促上項目。
西部地區(qū)一些部門則對PPP模式“不了解”，認識僅停留在概念階段。陜西省發(fā)改委一位工作人員說，他們最近看了材料才知道PPP的含義，目前對PPP只是“略懂皮毛”。市縣政府部門工作人員對PPP更不關(guān)心。
廣西一個地級市財政局負責(zé)人說，目前一些地方政府之所以對推進PPP缺乏動力，一是怕碰到一些敏感地帶和政策盲區(qū)，不做沒風(fēng)險，做了就有風(fēng)險；二是對項目回報率有壓力，如果一個項目回報好，地方政府寧愿自己背債來做，也不想讓社會資本參與進來。
專家表示，部分地區(qū)在省級層面上對推進PPP模式做出了較宏觀的指導(dǎo)意見；一些地方財政、發(fā)改委等部門組織開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)。但省級層面和市縣之間、發(fā)達地區(qū)和貧困地區(qū)之間對PPP的認識和準(zhǔn)備卻各有不同，對發(fā)展PPP項目“沒興趣、沒能力”的態(tài)度普遍存在。
名為PPP 實則讓政府背上高息債務(wù)
西南地區(qū)一個城市1998年用BOT方式建設(shè)了一座長江大橋，企業(yè)與政府約定20年稅后年收益率16％的固定回報，而同期銀行貸款年利率才5%，相當(dāng)于企業(yè)坐收20年的高利息，政府卻背上沉重債務(wù)負擔(dān)。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說：“名為PPP，實則讓政府背上高息債務(wù)；名義上是幫政府卸包袱，實際上由政府‘兜底’，投資者不承擔(dān)風(fēng)險。這些都不是真正的PPP模式。”
此外，專家建議，地方在PPP項目推進過程中應(yīng)厘清前提和邊界，進一步轉(zhuǎn)變和完善政府職能，謹防公共利益受損以及灰色交易等問題出現(xiàn)。
多位接受記者采訪的地方政府部門負責(zé)人認為，類似垃圾處理、污水處理、自來水處理、道路交通等公共服務(wù)設(shè)施，有些社會投資者可能會為了逐利，利用自然壟斷屬性，亂收費、高收費，導(dǎo)致社會不良影響，對于這種情況，政府不能被企業(yè)“牽著鼻子走”，而要制定相應(yīng)的約束機制，確保公共利益優(yōu)先。
需要注意的是，PPP項目大多集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，資金量大，如果只是進行內(nèi)部操作甚至聽命于“長官意志”，極有可能產(chǎn)生灰色交易和利益輸送。郭建新認為，PPP價格可以在一對一談判中產(chǎn)生，也可以通過招投標(biāo)產(chǎn)生，但一般不會像普通商品那樣明碼標(biāo)價、公開議價。因此PPP項目需要利用國家PPP綜合服務(wù)平臺，加強全方位、全流程的監(jiān)管，謹防滋生腐敗土壤。
疏于監(jiān)管 PPP濫用或釀財政風(fēng)險
PPP模式在帶來一定變革的同時，監(jiān)管環(huán)節(jié)滯后導(dǎo)致的問題和隱患也逐漸凸顯。一些地方在PPP改革中存在政府監(jiān)管理念不清、重建輕管、角色錯位等情況，影響到PPP的推廣成效。
國家開發(fā)銀行規(guī)劃局局長蔣志剛在20多年前首次將國外BOT項目文本譯成中文。蔣志剛認為，PPP是政企合作，期限很長，現(xiàn)在很多地區(qū)出現(xiàn)了很不好的苗頭，有的投資人靠私人關(guān)系搞PPP，有的PPP項目被投資人當(dāng)作概念利用后成了爛攤子，有的政府找?guī)准蚁聦賴锌毓善髽I(yè)搞PPP。推進PPP模式需要建立國家PPP綜合服務(wù)平臺，營造公開、透明、競爭、規(guī)范的監(jiān)管環(huán)境。
北京大學(xué)國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新認為，蘭州自來水污染事件給PPP模式的監(jiān)管敲響了警鐘。PPP模式中社會公益項目的比重很大，而社會資本存在天然的逐利性，因此政府作為公共利益的代表能否履行好監(jiān)管職能尤為重要。哈爾濱市財政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安說，政府部門對項目準(zhǔn)入、運營階段的監(jiān)管最重要，處理不當(dāng)將造成財政風(fēng)險和公眾利益受損。
作為政府監(jiān)管的第一環(huán)節(jié)，在初始階段建立科學(xué)有效的合作對象準(zhǔn)入過濾機制，對順利運行PPP模式十分關(guān)鍵。專家指出，在PPP模式中，對社會資本的招標(biāo)不能“唯錢論”，應(yīng)選擇既具備融資能力，又兼具技術(shù)水平、運營能力且信譽好的投資者。財政部門有必要對PPP項目進行長期支付能力監(jiān)督，防止PPP濫用造成財政風(fēng)險。
同時，須加強項目運營階段監(jiān)管。PPP項目合同期一般為20到30年，其中九成以上時間屬于運營期且管理過程復(fù)雜，對政府部門進行產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格等方面監(jiān)管提出了很高要求。謝治安說：“PPP是一場‘婚姻’而非一次‘婚禮’，但目前國內(nèi)PPP項目在漫長的運營期間疏于持續(xù)監(jiān)管的現(xiàn)象較為普遍，問題多發(fā)，這與國外大量人員從事運營，建設(shè)和運營并重形成反差。”
財政部有關(guān)負責(zé)人表示，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運用PPP模式，是中央交辦的一項重大改革任務(wù)，是經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下“發(fā)揮市場配置資源的決定性作用”的必然選擇。2014年以來，為形成促進PPP健康發(fā)展的制度體系，財政部在機制設(shè)計、制度建設(shè)、項目示范、政策支持、宣傳培訓(xùn)等方面，努力開展了一系列工作。
“明確規(guī)則、消除障礙”，構(gòu)建PPP制度體系。印發(fā)《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，明確財政部門開展PPP工作的具體要求。出臺《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，規(guī)范PPP項目操作流程。同時，研究制定PPP合同指南、標(biāo)準(zhǔn)合同文本，以及政府采購、預(yù)算管理、績效評價等管理辦法，并與有關(guān)部門共同推進特許經(jīng)營立法工作。
“化解風(fēng)險、抓出樣本”，推進PPP項目示范。將PPP工作與加強地方政府性債務(wù)管理、化解融資平臺公司債務(wù)風(fēng)險緊密結(jié)合，按照“存量為主、兼顧增量”原則，以融資平臺公司適宜開展PPP模式的存量項目為主，篩選確定并啟動15個省份、計劃單列市30個示范項目。
“創(chuàng)新思路、支持融資”，研究PPP項目融資支持政策體系。探索設(shè)立PPP融資支持基金，著力解決PPP項目融資難問題，引導(dǎo)地方按照標(biāo)準(zhǔn)流程規(guī)范實施PPP項目；推動和鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新符合PPP特點的審貸方式和金融服務(wù)等。此外，財政部還開展了一系列的宣傳培訓(xùn)工作。
財政部相關(guān)負責(zé)人說，當(dāng)前國務(wù)院做出了一系列部署，PPP工作面臨更高要求。下一步，財政部將與有關(guān)部門、地方、企業(yè)和社會各界加大溝通合作，按照國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革、加強地方政府性債務(wù)管理、創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制的工作部署，大力推進PPP工作，在營造環(huán)境、規(guī)范運作上下功夫，盡快形成可復(fù)制、可推廣的實施范例，助推更多PPP項目“落地”，對一些PPP項目出現(xiàn)的困難和問題，財政部以及各級財政部門也將認真幫助予以研究解決。
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廣州垃圾分類PPP模式樣本調(diào)查： |
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市場取向 機制取向 共贏取向 |
廣州市近年來以PPP模式試點推進垃圾分類管理，取得積極進展。專家表示，這個試點成功的關(guān)鍵之處是政府部門放棄了行政命令手段，通過搭建PPP平臺引導(dǎo)社會資本，設(shè)計先進的投放系統(tǒng)，以物質(zhì)獎勵模式吸引社區(qū)居民積極參與垃圾分類。
廣州市于2013年初聯(lián)合廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院等單位研發(fā)垃圾分類智能管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)由智能密封式垃圾點、后臺大數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)和積分兌換系統(tǒng)組成，于2014年3月投用。
記者在試點已達半年多時間的廣東輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院社區(qū)看到，居民潘艷嫻將一袋分類好的垃圾放上垃圾箱頂，刷下載有身份記錄的IC卡，密閉的垃圾箱蓋緩緩打開，垃圾投入相應(yīng)的箱體。
這一系統(tǒng)擁有實時身份核對系統(tǒng)和實時稱重系統(tǒng)，垃圾投放者的身份核對和實時稱重可在1至2秒鐘內(nèi)完成。與此同時，用戶投放垃圾的類別和重量也會實時傳送至后臺數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。其后，保潔員會每天對分類的垃圾進行核對，分類正確的可獲得與投放垃圾重量相對應(yīng)的積分，分類不正確的則通過短信等方式進行提示。居民投放垃圾獲得的積分可在超市、餐廳、網(wǎng)上商城等處兌換實物。潘艷嫻對記者說，他家到現(xiàn)在已經(jīng)積了1702分，相當(dāng)于170.2元錢。
廣東輕工職業(yè)技術(shù)院長葉小明說，學(xué)院社區(qū)共有居民9000多人，由于配備智能垃圾箱系統(tǒng)，過去學(xué)院社區(qū)配備的7個保潔員已經(jīng)減少到3個。按照每人每月3000元工資計算的話，一年就可以減少14.4萬元。
一些專家學(xué)者認為，廣州市垃圾分類試點推行的“PPP思維”有以下三方面特征：
依靠“PPP思維”推動市場取向。廣州的方案設(shè)計積分兌換系統(tǒng)，用市場的方法引導(dǎo)社會行為。在該市另外一個垃圾分類試點樣本中，西村街與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)于2013年8月正式簽訂合作協(xié)議，由企業(yè)重點發(fā)揮市場和渠道優(yōu)勢，把工作重心放在有害垃圾和低附加值物品回收方面，著重于垃圾回收處理網(wǎng)絡(luò)和渠道的搭建。2014年上半年西村街回收舊熒光燈管1100多根，過期藥品、電池等物品240多斤，舊木制品約80噸，廢玻璃約40噸，有效實現(xiàn)了垃圾減量化。
“PPP思維”不是資金取向，而是機制取向。按照投資方與廣州市城管委、廣東輕工職業(yè)學(xué)院的協(xié)議，城管委提出大學(xué)城垃圾分類的要求和驗收標(biāo)準(zhǔn)，并給予必要政策扶持和相應(yīng)的科研經(jīng)費；學(xué)院提供場地搭建系統(tǒng)，為系統(tǒng)提供配備的電和積分兌換中心，享有項目產(chǎn)權(quán)；投資方負責(zé)全部建設(shè)資金，通過代收快遞用積分換取、垃圾投放點廣告、與電信合作推廣電話卡等方式獲得經(jīng)濟補償。
“PPP思維”不是獨占取向，而是共贏取向。政府不用大規(guī)模投入資金解決社會問題，獲得環(huán)境的優(yōu)化和居民素質(zhì)的提高，企業(yè)通過開發(fā)垃圾投放數(shù)據(jù)以及垃圾投放點廣告等獲得合理利潤。
“有沒有‘PPP思維’是推進公用事業(yè)項目成敗的關(guān)鍵因素。”廣州市委副秘書長古石陽表示， “政府的作用是引導(dǎo)社會資本投向，在此基礎(chǔ)上充分尊重市場規(guī)律，尊重民間智慧和合作方利益。只有建立起真正的‘PPP思維’，才能激發(fā)社會智慧、社會力量，有效解決涉及公共利益的諸多問題。”
