摘要：動輒二三十年，回報與風(fēng)險之間的對應(yīng)關(guān)系很難事前完全確定，必須有良好的調(diào)整機制，更重要的是引入充分競爭，讓市場而非主管領(lǐng)導(dǎo)給社會資本制定合理回報。
PPP扛旗“民間4萬億”
“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行�！边@是11月25日，財政部金融司司長孫曉霞在第三期全國財政系統(tǒng)PPP培訓(xùn)班上引用的詩句。
記者了解到，這次培訓(xùn)班的學(xué)員包括了地方財政負責(zé)PPP工作的處長、分管局長、科長、部分分管廳長，以及融資平臺公司的財務(wù)負責(zé)人。孫曉霞直言，這次培訓(xùn)與前兩期有所不同，重于實務(wù)，旨在幫助大家盡快進入PPP實踐操作階段。
十天之后，12月4日，財政部、發(fā)改委同日發(fā)布3份PPP文件：財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(下稱“操作指南”)、30個PPP示范項目清單以及國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(下稱“指導(dǎo)意見”)，為2015年的PPP項目落地打響了發(fā)令槍。
多位PPP領(lǐng)域?qū)I(yè)人士接受本報記者采訪時表示，明年中國各地將掀起一番PPP的熱潮。大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目，將采用PPP模式嘗試創(chuàng)新融資，引入社會資本。
中債資信公共機構(gòu)首席分析師霍志輝預(yù)計，城市基礎(chǔ)設(shè)施融資總需求額將近10萬億元，而根據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資額以及可以進行PPP模式融資的項目進行測算，明年全國PPP項目融資規(guī)模約1.5萬億元。
發(fā)令槍響
財政部PPP示范項目即將簽出第一單。
12月8日晚8點半，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥臨時建起一個微信群，興奮地宣布：安徽池州污水廠網(wǎng)打包PPP項目即將于12月10日正式簽約。10日當(dāng)天，記者獲得消息顯示，簽約將推遲幾天。
“該項目是財政部和住建部共同推出的示范項目，住建部希望推動市政管網(wǎng)領(lǐng)域發(fā)展PPP模式，得到了財政部經(jīng)建司的支持。”金永祥說。大岳咨詢是該項目的政府方顧問。
據(jù)金永祥透露，池州項目管網(wǎng)長度750公里，資產(chǎn)價值5.9億元，兩個污水處理廠日處理污水10萬噸，作價1.2億元，合計7.1億元，通過公開招標(biāo)尋找社會資本合作方，最終深圳水務(wù)以上述價格中標(biāo)，“污水處理廠的具體經(jīng)營模式是TOT，管網(wǎng)的模式是政府購買服務(wù)——委托經(jīng)營，特許經(jīng)營期為26年”。
目前，該項目已確定獲得安徽省2950萬元補貼大禮包，其中有700萬元管網(wǎng)維護補貼，這一禮包今后每年都有。
然而，據(jù)記者了解，由于投資規(guī)模巨大，公益性強，此前水務(wù)領(lǐng)域一般只把水廠單獨拿出來做PPP，廠網(wǎng)打包PPP項目非常少。安徽池州污水廠項目能否開啟PPP“池州模式”令人期待。
除了金永祥以外，本報記者近日聯(lián)系多位PPP項目參與者，幾乎不約而同地回復(fù)正在外地出差，洽談項目。而為PPP項目打響發(fā)令槍的無疑要屬財政部、國家發(fā)改委近日推出的具體操作性文件。
從7月份立項，前后經(jīng)過近5個月數(shù)十稿修改，并在部內(nèi)司局和地方財政部門多次征求意見之后，操作指南在12月4日正式下發(fā)。同日公布的還有財政部30個PPP示范項目清單，指導(dǎo)意見也在國家發(fā)改委官網(wǎng)掛出。
12月8日，國家發(fā)改委投資司巡視員歐鴻指出，目前國家發(fā)改委正在會同有關(guān)部門，制定多個涉及PPP模式的細則。
濟邦咨詢董事總經(jīng)理張燎12月9日對記者表示，操作指南解決了前期發(fā)布的一些文件操作性不強，具體參與方不知道如何動手的問題；第一次對PPP項目進行了全方位的指導(dǎo)，而“示范項目清單則打響了PPP模式的發(fā)令槍，釋放了信號彈。”
據(jù)張燎介紹，財政部首批30個PPP示范項目，包括8個新建項目、22個存量轉(zhuǎn)型項目，是從全國申報的近70個新建項目和80多個存量轉(zhuǎn)型項目中通過初步篩選、專家評審、集體會商后確定的，保留下來的項目僅占申報量的20%，“地方在申報之前還需經(jīng)過省級政府篩選一遍�！�
按照10月30日財政部PPP領(lǐng)導(dǎo)小組工作簡報記錄，財政部已會同相關(guān)部門、地方政府，按照價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等標(biāo)準(zhǔn)，征集適宜采用PPP的項目，各地上報200多個項目，總投資金額近5000億元。
除了地方政府積極，記者近日在中國財政學(xué)會PPP專委會的沙龍上發(fā)現(xiàn)，券商
、基金、資管、私募等行業(yè)人士對開展PPP融資業(yè)務(wù)積極性很高�！爸灰椖亢谩⑦\作規(guī)范，根本不愁融資�！苯鹩老檎f。
投資新“錢途”
清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清從事PPP相關(guān)研究長達20余年，他認(rèn)為，2014年是中國PPP模式開啟的元年。
如果以新政的出臺分量和數(shù)量而論，確實如此。據(jù)記者不完全統(tǒng)計，自9月23日財政部首個PPP文件——《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金76號文)下發(fā)以來，中央政府層面發(fā)布的直接涉及PPP內(nèi)容的文件不少于7篇，包括國發(fā)43號文、45號文、60號文、財預(yù)351號文，以及發(fā)改投資2724號文、財金112、113號文。
其中，國務(wù)院的三個文件分別從地方政府性債務(wù)管理、預(yù)算管理制度改革、創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制三個不同角度強調(diào)了PPP模式的意義和定位。
而如果以具體項目落地而言，PPP模式元年則要到2015年。“目前，我們的輿論宣傳、理論培訓(xùn)、項目篩選工作，已經(jīng)開展快一年了，PPP政策框架也已基本成型，下一步就要‘真槍實彈’地干。”孫曉霞在培訓(xùn)班上稱。
在張燎看來，明年肯定是PPP項目大量涌現(xiàn)的年頭，因為地方政府的融資模式將發(fā)生很大變化，“國發(fā)43號文明確了地方政府融資的兩個新方向，一個是PPP，另一個就是自發(fā)自還的地方債。今年四季度已經(jīng)出現(xiàn)首批PPP項目進入項目準(zhǔn)備及采購等實施階段的明顯趨勢，隨著明年地方政府基建項目計劃的制定，PPP項目肯定會大量涌現(xiàn)�！�
記者注意到，今年8月份以來，重慶 、江蘇 、安徽、福建 、青海等地先后發(fā)布了首批PPP試點項目計劃，各省計劃投資額都在千億左右級別。
毋庸諱言，2015年，中國經(jīng)濟下行壓力仍然較大，各界預(yù)期正在召開的中央經(jīng)濟工作會議將調(diào)低明年經(jīng)濟增長目標(biāo)�；糁据x預(yù)計，明年基礎(chǔ)設(shè)施投資仍將是拉動經(jīng)濟增長的重要因素。在此背景下，PPP所能拉動的基建投資被寄予厚望。
10月26日，李克強總理在相關(guān)文件上批示，“財政部要會同相關(guān)方面繼續(xù)在營造環(huán)境、規(guī)范管理、增進信心上下功夫，助推更多項目落地，實現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生和企業(yè)發(fā)展的多贏�！�
霍志輝為記者算了筆賬：“2015年城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施(扣除電力、鐵路等)和保障房建設(shè)投資需求約分別為8.60萬億元和1.00萬億元，扣除資本金后，新增融資需求5.70萬億元，再加上2015年全國政府融資平臺到期債務(wù)規(guī)模約為4.20萬億元，整體上預(yù)計2015年城市基礎(chǔ)設(shè)施融資總需求額將約為9.90萬億元。”
“我們預(yù)計地方政府債券發(fā)行規(guī)模8000億元左右，剩余資金缺口仍很大，雖然PPP模式融資規(guī)模將大幅增長，但仍很難完全滿足基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求�！被糁据x說。
地方跟進難度大
政策東風(fēng)雖然已經(jīng)具備，項目落地仍有不確定因素。
雖然財政部、各地政府也組織了大量培訓(xùn)，但地方財政部門，尤其是基層并沒有類似的項目管理經(jīng)驗。一位直轄市財政局PPP相關(guān)人士對本報記者坦言，目前該市尚未制定明年的PPP項目計劃，“我們覺得還是很復(fù)雜，需要想清楚了再推進�！�
在PPP工作全國領(lǐng)先的江蘇，這次財政部30個示范項目獨獲9個。一位接近省財政廳的人士對記者表示，PPP的方向是對的，但仍需要更高層面的法律對PPP的規(guī)則、參與各方的權(quán)利義務(wù)加以明確，目前的文件層級較低難以打消社會資本疑慮，“個人感覺，目前社會資本對參與PPP還不是很活躍，很多還在觀望�！�
據(jù)了解，目前財政部、發(fā)改委主導(dǎo)的特許經(jīng)營立法工作仍處于前期階段，短期難以推出。
“作為起步階段，部委、地方政府為PPP提供一些支持政策‘扶上馬’是可以的，但長期來看，還得靠PPP模式自身的生命力和可持續(xù)性�！鄙鲜鼋K省人士表示，“PPP模式本身也是調(diào)節(jié)政府與市場關(guān)系的一種方式，如果政府政策傾斜太大，可能有違PPP初衷�！�
據(jù)金永祥透露，財政部發(fā)布30個示范項目時并未明確具體的支持政策，可能采取一事一議。
此外PPP主管部門之間的協(xié)調(diào)似乎也存疑云。對于12月4日財政部和發(fā)改委同一天頒布針對PPP的操作指南和指導(dǎo)意見，張燎認(rèn)為，一方面相關(guān)部委競相落實三中全會決議和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示，部委之間有一定程度的競爭也是好事；另一方面證實了市場此前的一種擔(dān)憂，即如果缺乏協(xié)調(diào)，不同部委發(fā)出的聲音難免有亂調(diào)、重音現(xiàn)象，可能讓地方政府無所適從，亟待政府高層協(xié)調(diào)。
事實上，社會資本參與PPP的合理回報率確定目前仍是難題，回報太低社會資本不愿參與，回報太高可能損害公眾利益，政府方無法接受。
多位專家認(rèn)為，PPP項目周期動輒二三十年，回報與風(fēng)險之間的對應(yīng)關(guān)系很難事前完全確定，必須有良好的調(diào)整機制，更重要的是引入充分競爭，讓市場而非主管領(lǐng)導(dǎo)給社會資本制定合理回報。
中國投資協(xié)會會長張漢亞對本報記者表示，政府與社會資本合作，跟國有企業(yè)混合所有制改革存在相似的困境，民間資本能不能在合作中取得主導(dǎo)權(quán)是問題的關(guān)鍵，如果只是跟著跑龍?zhí)�，民間資本的積極性不會很高。
