■聚焦依法治國

　　改革開放至今，財稅改革、社保改革、國企改革等多領域全方位的改革早已步入“深水區(qū)”，挑戰(zhàn)嚴峻、任務繁重。日前閉幕的十八屆四中全會公報全面系統(tǒng)地闡述了依法治國的理念，令人振奮。
　　接受《經濟參考報》記者采訪的多位專家認為，依法治國起到了為改革披荊斬棘的“開路”作用和確保改革不迷失方向的“斷后”作用，是中國全面深化改革的引領和保障力量。

　　引領　立法和改革決策相銜接　

　　十八屆四中全會公報提出，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。公報還指出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。
　　習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二次會議上的講話中指出，凡屬重大改革都要于法有據。多位專家認為，在包括財稅、社保、國企改革等多個領域的全面改革過程中，都應發(fā)揮法治的引領和推動作用，加強對相關立法工作的協調，確保在法治軌道上推進改革。
　　北京大學財稅法研究中心主任劉劍文在接受《經濟參考報》記者采訪時表示：“法律是治國之重器，良法是善治的前提。改革步入深水區(qū)，很多時候如果不先有法，改革很難進行下去，所以，沒有法律的要立法，有法律的如果不適應，該修改的要修改，該廢止的要廢止。”
　　“改革的精神如果和現行法律相沖突，就應先修訂法律，這就是法治的引領作用。”中國政法大學財稅金融法研究所副所長施正文說。
　　作為深化改革的重要一環(huán)，此輪財稅改革圍繞著“立法先行”的原則展開。劉劍文表示，8月份預算法四審通過，修改后的新預算法圍繞著規(guī)范政府收支行為，強化預算硬約束，確定全面、規(guī)范、公開、透明的預算制度，引領著整個預算制度改革。
　　除預算法外，房地產稅立法相關工作、環(huán)境保護稅立法工作和稅收征管法修訂等也將是下一階段財稅改革的重點工作。
　　“房地產稅改革最初是由上海重慶開展試點，這就不是于法有據。十八屆三中全會非常明確地規(guī)定要加快房地產稅立法，適時推進改革。先立法、后改革，這樣推出的房地產稅方案就會更科學，社會認同度更高。”施正文說。
　　多位專家表示，過去有一種觀念，如果先立法后改革的話，立法似乎會阻礙改革，所以我們并沒有看到法律對改革的引領、推動作用。
　　“我們以前認為改革就是突破現行法律，在改革初期，很多改革的實施沒有通過修訂法律。這就是沒有正確認識法治和改革的關系。”施正文說：“我們以前認為法治重在事后作用，認為法律主要就是出了問題后的制裁。現在應該讓法律更多地發(fā)揮事先引領、事中規(guī)范的作用。”

　　保障　在法律框架下進行改革　

　　全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力的現代化。十八屆四中全會公報提出，加強重點領域立法，加快完善體現權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯。
　　專家認為，現代國家治理最本質的要求就是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政。一切科學的治國理念和改革措施都需要健全的法治提供保障。
　　“四中全會提出要建立法治國家，如果不在法治的框架下進行，改革就有可能迷失方向，過去給我們的教訓是很深刻的。”劉劍文說，通過法律保障改革的實施，就是說在法律的框架下進行改革的方案可以很好地貫徹落實，不會迷失方向，不會在實施過程中夭折或變味。以財稅改革為例，應該堅持財政法定、稅收法定，保障納稅人權利、規(guī)范政府權力，這體現了法律保障改革。
　　中央財經大學社會保障系主任褚福靈在接受《經濟參考報》記者采訪時稱：“四中全會的召開，會加快社會保障領域立法，為社保改革提供保障。”
　　褚福靈稱，社保領域相關配套條例有幾十項，有些已經出臺，如個人權益保障辦法、社會基金先行支付辦法，還有一些正在制定中，如生育保險條例。
　　“未來，應該進一步加快立法進程，保障社會保險法的貫徹落實。如社保基金領域，涉及大量的錢，如何管好用好這個錢，需要更加細化的法律法規(guī)，進一步增加可操作性和可執(zhí)行性。”他說。
　　在國企改革方面，中國人民大學經濟學院講師張晨介紹道，深改組在牽頭做一個國有企業(yè)深化改革的方案，方案現在僵持不下，各個部門的意見差別比較大、分歧比較嚴重，所以方案現在陷入僵持期，不知道什么時候會有突破。未來改革要實現突圍，需要立法加以保障。
　　“人大要承擔好立法者的角色，比如國有企業(yè)的進退，重大事項，要在人大審議。現在的情況經常是，國務院搞個行政命令政策就決定了。那年，房地產行業(yè)國資退出的時候，基本就沒有走人大的程序，實際上當時存在著國有資產流失的情況。”張晨說。

　　重任　法治經濟長路漫漫　

　　多位專家認為，雖然我國一直重視法治的作用，十八屆四中全會提出要建立法治國家，但是實際操作中還存在很多問題。這是因為，法治推動改革不僅僅是理論問題，每一部法律的制定和修改都是利益的重新劃分。中國市場經濟法治的精神剛剛開始，可以說法治經濟尚任重道遠。
　　施正文強調，目前的法律應該逐步細化，以現行稅法為例，法律規(guī)定不夠細化，需要制定實施條例來明確征管，這實際上是給稅務機關的授權。現在的立法就是要實現由粗到細，做到能法律規(guī)定就法律規(guī)定，不要再由國務院規(guī)定。
　　褚福靈認為，社會保障領域關系到民生和社會的穩(wěn)定，從立法角度看，近些年雖然有很大進展，但是與實踐需求和發(fā)達國家差距還是很大。
　　比如，《社會保險法》都是綱領性的，原則性的，需要細化和完善。社會保障領域的法律法規(guī)還是比較欠缺，不能滿足現實的需要，有些現實問題不能規(guī)范，或者是比較抽象。從司法實踐看，司法機關處理有關社保權益的案件很少，并不是因為其中沒有問題，而是相關法律比較粗略，適應不了實踐的需要。
　　“社會保險法才一萬多字，90多條，太簡單了。德國的《社會法典》非常厚，非常細化；美國的社會保障法有一千多頁。發(fā)達國家的社會保險法都是幾百頁，我們只有十幾頁。”褚福靈表示：“具體到社會保險領域，相關的配套條例和辦法很多沒有出臺，比如養(yǎng)老保險還沒有統(tǒng)一的法規(guī)辦法，甚至連條例都沒有，這不利于制度的完善和發(fā)展。醫(yī)療保險也沒有法規(guī)配套辦法。《失業(yè)保險條例》是1999年出臺的，已經十幾年了，需要進一步完善。社會救助暫行辦法已經出臺，但也只是個框架性的文件。”
　　“我們說法治的時候，除了立法，還包括法律的實施、法律的監(jiān)督等。”劉劍文告訴《經濟參考報》記者。
　　劉劍文稱，第一，立法的任務并沒有全部完成，很多改革領域立法都不完備。四中全會明確提出，要加強重點領域的立法，財稅立法就屬于重點領域的立法，所以任務還是很重的。第二，要建立法律的實施制度，比如預算法已經修改了，那么之后如何保證預算法的有效實施，還有很多問題需要逐步解決。第三，法律實施還包括司法。司法制度改革是重中之重，包括領導干部不能干預司法案件、建立跨地區(qū)的法院、建立法律職業(yè)準入制度等。最后還有法律監(jiān)督體系的建立。完成這些系統(tǒng)性的工作都需要很長的一個過程。