十月份召開的十八屆四中全會，將依法治國作為會議核心主題。群眾路線教育、依法治國和正在深入開展的政府職能改革，構成了推動我國建設現(xiàn)代國家治理結構的三部曲。當前中國社會結構和經(jīng)濟形態(tài)正在發(fā)生的重大變革，要求政府管理社會和經(jīng)濟的方式方法必須與時俱進，必須要縮小行政權力的范圍，劃清行政權力的邊界，制約行政權力的行使方式，最大限度的發(fā)揮法律和市場規(guī)則的作用。市場規(guī)則是基礎，法律法規(guī)是準繩，輔之以必要的行政管理，才能形成符合現(xiàn)代社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要的國家治理體系。
由政府主導變?yōu)檎龑Ш驼{(diào)控
我國政府和市場的關系正在發(fā)生著根本的變革，我國正在從政府主導下的市場經(jīng)濟體系，轉(zhuǎn)變?yōu)檎龑Ш驼{(diào)控下的市場經(jīng)濟體系。市場對整個社會經(jīng)濟資源起著基礎的根本的調(diào)節(jié)和配置作用。政府和市場關系的調(diào)整過程，就是整個社會向法治轉(zhuǎn)變的過程。
黨的十八屆三中全會明確，要重新梳理政府和市場的邊界，改革政府的組織和職能，讓政府回歸到公共服務部門，最大限度地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用。“市場進、政府退”的過程，實質(zhì)上就是法治權力“進”和行政權力“退”的過程。改革開放三十多年來，盡管我國始終堅持市場化改革方向，逐步建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體系，但到目前為止，我們建立的仍然是政府主導下的市場經(jīng)濟，即政府不僅僅是公共服務部門，提供通過市場機制難以提供的公共產(chǎn)品和服務，同時也是最重要的市場主體，直接參與市場、干預市場和主導市場。
首先，政府通過重大投資項目審批、企業(yè)注冊審批、企業(yè)資質(zhì)和資格審批，把住了企業(yè)進入市場的入口。企業(yè)找政府，下級政府找上級政府批項目，成了政府控制整個社會投融資活動的重要手段。其次，政府通過事前監(jiān)管和分頭監(jiān)管，基本控制甚至部分取代了市場運行規(guī)則，社會普遍存在著行政規(guī)則高過市場規(guī)則的現(xiàn)象。第三，政府通過稅收政策、投融資政策、土地資源政策以及相關產(chǎn)業(yè)扶持政策，使用各種體現(xiàn)差異的優(yōu)惠手段，形成了不公平的市場競爭環(huán)境，從而達到優(yōu)先扶持特定產(chǎn)業(yè)、特定區(qū)域和特定領域發(fā)展的特殊市場環(huán)境。建設各種類型的開發(fā)區(qū)，大力度大規(guī)模招商引資，幾乎成了各級政府推動地方經(jīng)濟發(fā)展的通用法寶。而吸引外資的核心法寶就是要在各種類型的開發(fā)區(qū)內(nèi)形成特定的投資和經(jīng)營的成本洼地，或土地成本低，或稅收成本低，或勞動力成本低，或環(huán)保和資源成本低。各級政府的重要職責是制造市場競爭的差異性，而不是公平性和平等性。第四，政府通過自己控制的資源和一系列差異性政策，造成了國有、民營和外資企業(yè)之間市場競爭的不公平。三大所有制企業(yè)之間沒有形成發(fā)展合力。第五，政府直接控制著土地、礦產(chǎn)和金融資源，通過一系列差別性政策影響、控制著這些資源的價格和配置方向，造成了企業(yè)和行業(yè)之間市場競爭的不平等。在我國發(fā)展的特定階段，在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的特定階段，政府通過控制資產(chǎn)、資源和差異化政策，來控制和引導市場，讓資源最大限度的集中到社會最需要的發(fā)展領域中去，是十分必要的，也是社會主義市場經(jīng)濟體系優(yōu)越性的重要標志。但隨著市場經(jīng)濟體系的不斷完善和調(diào)節(jié)機制的逐步健全，政府必須最大限度的減少對市場的直接干預，必須把工作著力點放在維護市場的公平和平等上來。
十八屆三中全會之后，我國政府推出了一系列改革措施，就在于要重新劃清政府和市場的邊界，把市場能做的事全部交給市場。政府正在逐步減少乃至在部分領域徹底取消投資項目審批、企業(yè)注冊審批和企業(yè)資質(zhì)審批的“三審批”制度，徹底放開市場進入門檻，把控制和把握市場入口的權力交給社會和中介組織。政府正在嘗試改進市場監(jiān)管方式，變事前監(jiān)管為事中事后監(jiān)管，變分頭監(jiān)管為聯(lián)立監(jiān)管和綜合監(jiān)管。政府正在對國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)進入市場的政策進行改革，對外商投資嘗試實行負向清單制，對民營企業(yè)逐步擴大進入基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)的投資范圍，對國有企業(yè)實行分級分類管理，對國有資產(chǎn)實行資本化運作，推行混合所有制。這一系列改革都是為了讓不同類型不同所有制的企業(yè)，平等享受市場機會，平等使用經(jīng)濟資源，平等承擔社會責任，從而形成真正公平平等的市場競爭環(huán)境。
市場規(guī)則必須法治化。讓市場發(fā)揮根本性的調(diào)節(jié)作用，也就意味著讓法治發(fā)揮根本性的制約作用。如果政府行政權力退的過程，不能伴隨著法治的完善，市場規(guī)則就難以發(fā)揮作用，就會陷入政府“一統(tǒng)就死、一放就亂”的兩難境地中。
變投資型制造型為服務型經(jīng)濟體
我國經(jīng)濟運行形態(tài)正在發(fā)生著根本改變，正由投資型、制造型經(jīng)濟體，轉(zhuǎn)變?yōu)榉⻊招徒?jīng)濟體。經(jīng)濟的縱向分割正在被打破，橫向聯(lián)系逐步加強，區(qū)域之間、行業(yè)之間、產(chǎn)業(yè)之間的界限正在模糊。行政管理體制下的以條為主、條塊結合的經(jīng)濟管理格局不復存在。服務型的經(jīng)濟體必然要求要弱化以條塊分割為特點的行政管理權力，增強以橫向調(diào)節(jié)和關系調(diào)節(jié)為核心的市場調(diào)節(jié)和法律約束的作用。依法治國是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然要求。
隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，以傳統(tǒng)經(jīng)濟指標為標準的地方政府的政績考核體系發(fā)生改變。在過去三十多年中，除了看得見的各種工程建設、城市面貌變化外，各種經(jīng)濟指標成了各級政府比較各自政績的重要標準，也是考核干部的重要指標。各級政府要比GDP增長速度，比投資，比消費，比財政收入，比招商引資等。但隨著服務業(yè)占比的逐步提高，這些統(tǒng)計指標的科學性以及表征意義正在發(fā)生變化，拿這些指標來衡量一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和發(fā)展速度已經(jīng)越來越不科學了。
可能是出于政績比較的需要，中國的各省市縣乃至部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有GDP統(tǒng)計，這在全世界是少見的。GDP是一個國家的經(jīng)濟總量概念，簡單平移為省市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟總量統(tǒng)計本身就不科學。人們經(jīng)常抱怨說中國各省GDP統(tǒng)計和全國統(tǒng)計差距大，各區(qū)縣的GDP統(tǒng)計跟各省差距大。這是十分正常的，因為全國GDP不是各省加總。一個省的GDP也不是各區(qū)縣的加總。過去以制造業(yè)為核心，制造企業(yè)有著相對明確的區(qū)域經(jīng)營范圍，同時因為需要交增值稅，所以必須定期統(tǒng)計工業(yè)增加值，各地可以將制造企業(yè)的增加值簡單加總，通過自下而上的統(tǒng)計匯總方式形成各地GDP統(tǒng)計的基礎。但隨著服務業(yè)占比的快速上升，經(jīng)濟橫向聯(lián)系越來越密切，跨區(qū)域跨產(chǎn)業(yè)經(jīng)營成為企業(yè)經(jīng)營的主要方式，以行政分割為特點的各地GDP統(tǒng)計越來越不科學，特別是區(qū)域范圍小，行政級別低的地區(qū)GDP統(tǒng)計更沒有實質(zhì)意義。以GDP增長率為導向的地方政績考核方法恐怕要改一改。
再比如，過去以各地的社會商品零售額增長率來衡量消費增長，近年來卻發(fā)現(xiàn)，越是發(fā)達地區(qū)、富裕地區(qū)，其社會商品零售額的增長反而越慢。比如今年上半年全國社零總額增長12%左右，北京和上海只增長7%左右。按此標準上海和北京的消費增長就太差了。實際上富裕地區(qū)人們的消費正在加速轉(zhuǎn)型，服務消費占比逐步提高，而現(xiàn)行社會商品零售額指標中并不包括大部分服務消費。一定階段內(nèi)，某個地區(qū)的社會商品零售額增長慢，正標志著這個地區(qū)的消費轉(zhuǎn)型快，服務消費高，生活質(zhì)量好。
再比如，投資和投資后形成的資本是兩個概念，投資是花了多少錢，GDP是看投資后最終形成了多少新增固定資產(chǎn)。去年我國的GDP約56萬億元，投資總規(guī)模約44萬億元，最后形成GDP統(tǒng)計中的新增固定資產(chǎn)約28萬億元。投資總規(guī)模和全社會資本形成額兩者有十幾萬億元之差。一個地區(qū)的投資增長速度慢下來，形成的有效資本增長速度未必慢下來。
至于財政收入、企業(yè)收入和居民收入，也不是某一項增長速度越快越好。近年來，人們已經(jīng)開始抱怨政府收入增長過快，影響了居民收入和企業(yè)效益的增長。至于各級政府大力發(fā)展的各種類型的工業(yè)園區(qū)和招商引資工作，相關鼓勵政策也需要作調(diào)整。總體來說，我國存在著一般工業(yè)園區(qū)過剩、工業(yè)園區(qū)土地資源浪費嚴重、一般制造業(yè)產(chǎn)能過剩的情況。一句話，拿傳統(tǒng)經(jīng)濟指標來衡量地方政府政績已經(jīng)不合適。
隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，各級政府推動和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策也必須要作調(diào)整。我國產(chǎn)業(yè)升級正以產(chǎn)業(yè)投資跨界和產(chǎn)業(yè)運營融合等方式進行，產(chǎn)業(yè)之間的關系已經(jīng)不再是簡單的投入產(chǎn)出關系和上中下游關系，產(chǎn)業(yè)之間的邊界越來越模糊。政府過去推行的以條為中心的產(chǎn)業(yè)管理模式和產(chǎn)業(yè)扶持政策已經(jīng)難以發(fā)揮作用。改革開放以來，各級政府都在大力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，但是究竟什么是高新技術產(chǎn)業(yè)似乎永遠也沒有答案，因為總是在不斷變化。近年來各級政府的產(chǎn)業(yè)扶持政策剛剛鎖定了所謂七大新興產(chǎn)業(yè)，但是去年以來又出現(xiàn)了互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和3D打印等新業(yè)態(tài)，讓各級地方政府又無所適從。在我國逐漸過渡到以服務業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，過去以生產(chǎn)技術屬性和上下游投入產(chǎn)出關系來進行的產(chǎn)業(yè)劃分已經(jīng)過時。去年以來，中央政府極力倡導的、在未來我國具有巨大發(fā)展?jié)摿褪袌隹臻g的生命健康產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和信息消費產(chǎn)業(yè)，每個領域如果從供給端來說，恐怕已經(jīng)包含了過去的十幾個產(chǎn)業(yè)，其中既有制造業(yè)，又有服務業(yè)。產(chǎn)業(yè)屬性已經(jīng)很難說得清了。產(chǎn)業(yè)跨界和融合、新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，要求政府必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)扶持方式。如果仍然沿襲扶持傳統(tǒng)制造業(yè)的方式來進行，那就難以奏效。
中國經(jīng)濟正在步入新常態(tài)，不僅意味著經(jīng)濟增長會慢一個臺階，更在于經(jīng)濟結構和運行機制正在發(fā)生著根本變化。政府管理經(jīng)濟和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式和政策，必須要隨之改變。服務型經(jīng)濟體總體特征是：縱向聯(lián)系減弱，橫向聯(lián)系增強，政府縱向管理經(jīng)濟的行政權力必須要逐步退出，法治力量和市場機制將發(fā)揮根本的制約和調(diào)節(jié)作用。
自律組織替代政府管理社會
我國的社會結構正在扁平化、多元化、互聯(lián)網(wǎng)化和自組織化，政府正在逐漸退出很多社會管理領域，各種社會自律組織正在替代政府，自我管理社會。社會的自我管理，必須以社會管理的法治化為前提。依法治國的重要目標就是要實現(xiàn)依法治理社會。
我國政府不僅要管理龐大的經(jīng)濟體，更需要事無巨細地管理好社會，各級政府要做到對社會全面管理，不留死角。龐大的社會管理工作，成了各級政府最沉重的負擔。政府全方位的社會管理工作，造成了政府機構臃腫，人員龐雜。編制內(nèi)的機構和人員不夠用，又需要增加很多編制外的機構和人員，造成了公務員隊伍龐大，準公務員隊伍更龐大。
當前，各種縱向經(jīng)濟管理部門和社會管理機構正在打破，各種束縛人員、資金、信息和資源橫向流動的障礙正在被清除。橫向流動橫向聯(lián)系正在逐步加強。互聯(lián)網(wǎng)特別是移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，開始影響到社會的組織結構、人們的社會關系和意識行為。互聯(lián)網(wǎng)不僅把幾十個產(chǎn)業(yè)聯(lián)在一起，把生產(chǎn)、流通、消費和服務聯(lián)在一起，也打破了傳統(tǒng)組織的鏈接方式，讓人們從傳統(tǒng)的組織中掙脫出來，重新分化和組合。互聯(lián)網(wǎng)使得組織和非組織的邊界日益模糊，使得個體和組織、個體與社會的關系日益模糊。互聯(lián)網(wǎng)的平等性、擴散性和無限復雜的交互式，正在改變著人們的社會關系。一句話，互聯(lián)網(wǎng)正在沖擊著政府傳統(tǒng)的條塊分割化的社會管理模式。
十八屆三中全會確立的改革方向，不僅要劃清政府和市場的邊界，也要劃清政府和社會的邊界。要把社會自我管理的職能重新交還給社會。要把政府從大量繁雜的社會事務管理中解放出來，更好地行使公共服務職能。政府管理社會的目標，不是要全覆蓋，不是要管理不留死角，那是永遠也達不到的目標，而是要培養(yǎng)社會的自我管理能力，最終實現(xiàn)大部分社會運行不需要政府管，起碼不需要政府直接管，做到無為而為。
為此，需要大力培養(yǎng)社會自律組織，包括各種行業(yè)協(xié)會、職業(yè)協(xié)會、中介機構和交易平臺等。要大力培養(yǎng)社會基層組織自我管理、自我服務的能力。要把現(xiàn)在作為各級政府附屬機構的各種行業(yè)組織和協(xié)會組織，轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣灾鹘M織，由市場競爭產(chǎn)生，具有特定行業(yè)和領域管理能力的真正的社會自律組織。各種社會自律組織將形成各種自律規(guī)則，這些自律規(guī)則是市場規(guī)則的重要組成部分，在依法合規(guī)的前提下，政府要對其加以保護。要把現(xiàn)行在各行業(yè)各領域中發(fā)揮作用的各種行政規(guī)章逐步退出來，讓行業(yè)自律規(guī)則發(fā)揮作用。社會自我管理的核心是依法管理。沒有法律體系的完備，沒有執(zhí)法體系的透明，沒有全社會法律意識的增強，那是不可能實現(xiàn)的。
總之，當政府的行政權力逐漸退出經(jīng)濟和社會管理的各個領域，當整個中國經(jīng)濟逐步演變成以橫向聯(lián)系為特征的服務型經(jīng)濟體，當社會組織開始扁平化、互聯(lián)網(wǎng)化和自組織化，需要社會自我管理、高度自治的時候，全面推進全社會法治建設，進一步提高黨和政府的依法治國水平，成為當前最迫切的改革和發(fā)展任務。
