湖南省桃源縣觀音寺鎮地處湘西北大山深處。《經濟參考報》記者日前采訪不久前獲評全國“最美基層干部”的該鎮黨委書記唐述林時，看到四十歲出頭的他滿頭白發、滿面愁倦。唐述林說，自己近年來第一位的工作就是“找錢”，以維持地方發展并從中“騰挪”化債。
在我國各級地方政府性債務中，鄉村政府負債波及面廣、成因比較復雜。國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。記者近日在湖南、湖北、廣東等地采訪發現，我國鄉鎮政府負債不僅“老債空懸”矛盾日積月累，“融資平臺下鄉”催生的新增負債風險也日漸凸顯。
鄉鎮政府“老債”積欠日久
唐述林說，鄉鎮自身沒財源，出路就是找慈善家、企業家募捐，找上級領導和職能部門爭專項資金“落地”，藉此維持發展和穩定，也從中“騰挪”用于化債。
“你不知道鄉鎮工作有多難，幾乎每天都有事能把人給急死！”唐述林對《經濟參考報》記者說。
在唐述林工作的觀音寺鎮，鎮政府上個世紀90年代前后因為集資興辦水泥廠失敗、墊交稅費等原因，負債高達1.27億元，鎮上5000多戶居民幾乎全是政府的債權人。這些居民討債最激烈時，曾有人摘鎮政府招牌。
受債務等各種問題困擾，唐述林的前任，有人遭就地免職，有人干了半年就主動辭職。鎮政府“上級任務不完成、政府債務不償還、工資福利不落實、機關食堂不開火、各級領導不愿去、干部職工不上班、百姓辦事找不到人”。唐述林上任后，靠找親友借幾十萬元才重新恢復機關運轉。近些年，債務問題雖有所改善，但唐述林仍然需要絞盡腦汁與討債人周旋、安撫，工作開展得很艱難。
觀音寺鎮償債有自定原則：誰家有婚喪嫁娶給一點、誰家有子女升學就業困難給一點、誰家有天災人禍給一點；爭來的上級項目，誰獲建設承包權，誰就得在數以千計的零散債權人中“收購”一定數量的政府欠條，以縮小債權人總量。
桃源縣農村綜合改革領導小組辦公室主任郭學兵告訴記者，桃源縣39個鄉鎮全部負債，負債總額達8.1億元，鄉鎮平均負債2025.6萬元。債權人多達21000多人次，絕大多數為當地干部群眾。
《經濟參考報》記者在湖南一些負債嚴重的鄉鎮還了解到，相關地方“打折收購”鄉鎮政府對個人欠條是門“生意”，一度欠條甚至還能折價買東西，成了地方“流通貨幣”。
“融資平臺下鄉”催生新債
一位與鄉鎮融資平臺項目打過交道的投資公司負責人指出，鄉鎮融資平臺融資成本偏高，項目缺乏回報，償債嚴重依賴土地，自身缺乏經營管理與盈利能力，管理機制也不健全。一出問題就靠政府撐腰，風險值得警惕。
“融資平臺下鄉”近年催生新增鄉鎮債。
在湖北，有地方提出城鎮化要有“高規格”——最好是“省級戰略”，退而求其次也要地市層面推動；要有“高標準”——專業設計單位參與，不能由市縣政府部門自己簡單地做方案；要有“好平臺”——引入大規模的資本投入……
在湖北、湖南，陸續有鄉鎮近年采取土地開發融資模式籌資建設，一般要求開發商先墊資建設小城鎮商業街等基礎設施，待項目建成后再通過土地拍賣償還建設資金。
中部一個鄉鎮，近年“高標準”、“高規格”的規劃，提出要對鎮區縱橫多條道路擴寬、提檔、升級、美化、亮化、綠化等，需要投入資金數以千萬元計算。建設資金從何而來？這個鎮的答案是：通過創新模式和路徑，采取土地開發融資模式籌集項目資金，實行資本運作打通資金瓶頸。
這些鄉鎮將上述融資手段形象地比喻為“借船過河”。對于要來征地投資的客商，必須先墊資，按規劃標準建設相關基礎工程。按照事先的盤算，道路等基礎設施建好后，帶來人流物流聚集，進而形成自身商業投資價值，吸引更多投資。
但在現實中，相關舉措主要落腳點還是鄉鎮級商業用地拍賣。而一旦項目推進過程中或后期土地出讓收益效果欠佳，不僅土地拍賣解決不了城鎮建設資金難籌措問題，還很容易形成新的鄉鎮債務。
《經濟參考報》記者采訪發現，在沿海發達省份鄉鎮，內地“借船過河”之類手法似乎已經遠不足以滿足更旺盛的資金需求。相應地，很多沿海經濟發達省份一些鄉鎮融資已經步入“高端”——鄉鎮融資平臺紛紛出現。有的鄉鎮還成立了“投融資辦公室”，管轄一家或多家融資平臺公司。
東部沿海一個經濟發達省份審計部門去年發布的全省鄉鎮債務專項審計調查結果顯示，截至2011年末，這個省共有448家鄉鎮融資平臺公司，債務余額174.11億元，占全省鄉鎮債務總量的43.55%。
多數鄉鎮幾無化債能力
多年從事鄉鎮債務清查工作的郭學兵說，除了少數重點建制鎮有契稅返還等收入外，其他大部分鄉鎮運轉靠縣級財政兜底，基本沒有化債能力。
深藏不露的鄉鎮政府債，在中國地方債中屬于“冰山一角”。今年年初公布的政府性債務審計結果顯示，截至2013年6月底，湖南和湖北鄉鎮政府負有直接償還責任的債務達114.86億元和194.18億元；全國鄉鎮政府負償還責任、擔保責任或救助責任的債務則達3070.12億元、116.02億元和461.15億元。
“中央這次調查統計了鄉鎮債，是快解決這個問題了嗎？”一位負債嚴重的鄉鎮負責人這樣問記者。
《經濟參考報》記者在湖南、湖北等地了解到，我國鄉鎮債務歷史積欠，源自四個“成債”：一是抗災救災緊急籌措資金成債；二是農村教育、基礎建設、計衛優撫、維穩接訪等支出成債；三是“三提五統”時代黨員干部墊繳稅費成債；四是鄉鎮興辦各種企業投融資失敗成債。
一些專家指出，我國鄉鎮由于“老債”存在的時間長的達十多年甚至更長時間。平靜表面背后，是掛賬計息“滾雪球”，“越拖越大、久拖要炸”。
一方面，鄉鎮債務空懸債權大，理順關系難。從清理的情況來看，一些縣農戶的農業稅、農業特產稅和“三提五統”，有大量欠款應收未收，村向鄉鎮有大量資金應繳未繳，在一些地方縣域范圍內形成了空懸的惡性債權鏈。
另一方面，一些地方鄉鎮債務涉及的主體多，維護穩定難。湖南有的縣的鄉鎮債務涉及個人債權主體上萬戶，欠個人債務總量很大。在安排償債資金時，很難做到統籌平衡。
此外，債權人受償的訴求高，滿足愿望難。隨著國家對“三農”領域的投入不斷加大，特別是隨著“普九”債務的化解、鄉村干部墊繳農業兩稅債務的化解啟動，其他鄉鎮債權人的受償愿望變得非常迫切。他們認為，同樣是政府欠債，償還一部分，擱置一部分，不盡合理，不能理解。
記者發現，一些被沉淀鄉鎮債務困擾的縣，其財政狀況運轉捉襟見肘，經常“卡殼”，“吃飯財政”難以維系，基本上靠上級轉移支付、跑項目和要資金的“要飯財政”來維持。而那些債臺高筑的鄉鎮，情況就更加嚴峻。
與此同時，“融資平臺下鄉”催生的新增負債風險疊加，導致部分地方鄉鎮政府償債風險逐步顯現。
前述東部沿海省審計部門調查發現，這個省鄉鎮融資平臺公司中不盈利的達319家，占71.21%(其中虧損192家，占42.86%)。今年湖南省、湖北省公布的審計調查結果顯示，截至2013年6月底，兩省分別有293個和443個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%，還有鄉鎮到2012年年底政府負有償還責任債務的借新還舊率(舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重)超過20%。在經濟比較發達的東部沿海省份，鄉鎮政府負有直接償還責任的債務有的高達570多億元。加上當地鄉鎮政府承擔擔保責任或救助責任的債務，則逼近千億元大關。國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。
中南大學公共管理學院一位專家調研發現，我國鄉鎮政府陷入財政困境，將導致農村信用環境惡化、政府公信力喪失，進而導致鄉鎮政府公共產品與服務供給不足、基層治理能力弱化，必須采取行之有效的措施來加以解決。
多位接受《經濟參考報》記者采訪的專家表示，當前鄉鎮化債必須清積欠、順體制、活金融。
清積欠
一些鄉鎮領導和專家稱，鄉鎮政府“老債”積欠日久，導致鄉鎮基層政權在百姓心目中淪為“失信政府、賴賬衙門”，運轉更加艱難。他們建議，應從三個角度化解鄉鎮政府舊債。
一是清收還債。采取分期償還法、困難減免法、債權債務抵消法等清收有效債權，同時通過拍賣、招租、承包等閑置資產，相關收益用于償還債務。
二是降息減債。在與債權人協商的基礎上，實行降息停息、本息分離，息不轉本；對債權人放棄追討、應作收入的暫存款項、歷史性的內部往來等項目，按規定程序核銷、調賬、沖抵，擠干“債務水分”，厘清虛假債務。
三是注資消債。國家應盡快出臺總體化債規劃。對政策性、公益性債務，應參照“普九債務”、“墊稅債務”化解的辦法，分類指導、分步化解；對鄉鎮企業債務問題，建議依法實施破產、改制后將屬于企業的債務從基層行政組織中剝離，理順債權債務關系；對大量沉淀的農業稅與農業特產稅尾欠、應收“三提五統”等項目，應通過抵扣惠農補貼等措施來全面清收，既提高鄉鎮化債能力，又凈化農村信用環境。
順體制
一些財政、審計部門專家認為，目前上級財政收入相對集中，而大量事權下沉，鄉鎮財權與事權不相稱問題依然突出。為此，建議國家和各級地方進一步增強鄉鎮社會管理和公共服務的能力。如對經濟比較發達的鄉鎮可實行“分成型”財政體制，充分調動鄉鎮聚財理財積極性；對欠發達鄉鎮可實行“包干型”財政體制，科學測算運行成本，基本保障鄉鎮正常運轉和必要的支出。逐步將農村公益事業建設納入公共財政保障范圍，盡量減少甚至免除對鄉鎮配套資金、農民自籌等方面要求。而地方則應在嚴格鄉鎮財政紀律和約束的基礎上，提高一事一議財政獎補力度和覆蓋面、建立鄉村償債基金、拿出鄉鎮契稅和耕地占用稅返回用于償債。
此外，湖南大學兩型社會研究院副院長戴曉鳳指出，政府超償債能力融資，關鍵問題之一在于只講借錢，不講還錢，是典型的政府行政式管理方式導致的結果。
有專家指出，當前必須建立健全鄉鎮債務考核和問責機制，改變“重政績考核、輕債務考核”、“重資金投入、輕效益評價”的傾向，在鄉鎮債務數額及風險情況考核中設定預警紅線，遏制過分關注任期政績和不顧財力的投融資沖動。要樹立“減債也是政績”的新觀念，把消化存量債務作為考核鄉鎮領導干部的重要方面；要對鄉鎮領導班子嚴格責任審計，對控債失職、弄虛作假的干部，一經發現即取消提拔資格，嚴厲追究責任。
活金融
還有專家指出，一段時期以來，金融機構尤其是大中型商業銀行，“縣域貸存比”與“涉農貸款比”過低，金融機構變成“抽水機”，將基層資金大量向外輸送，造成了縣域資金流動的異化。一方面，政府為了將資金從外引進來，不惜代價招商引資；另一方面，本地所擁有的金融資源卻很便宜地由金融機構向外輸送。
專家建議，在鄉財縣管背景下防范和化解鄉鎮債務，必須切實改善縣域金融環境，改變目前金融資源向大城市集中，縣域特別是農村和小城鎮空心化的趨向。
為此，國家和地方相關金融監管機構必須強化縣域“貸存比”與“涉農貸款比”。即在對縣域金融進行監管時，人民銀行與銀監局在“貸存比”與“涉農貸款比”上設立具體的指標任務要求。對已經進入縣域的大中型國有控股及股份制銀行，規定“貸存比”與“涉農貸款比”的年度增長計劃，以及必須在一定年限達到的最終目標，由所在地銀監局負責監管。
而對于新申請進入縣域的銀行金融機構，必須根據要求制定有“貸存比”與“涉農貸款比”計劃書。建立縣域商業銀行和農信社與其他大中型銀行分類監管體系，探索對于縣域金融機構向縣域經濟資金投入的激勵方法和機制。此外，還應加快縣域民間金融開放改革的步伐，保證縣域金融市場的正規運行。
