長期以來，我國地方人大及其常委會在地方政府性債務的監(jiān)管中未能發(fā)揮應有的作用甚至處于缺位狀態(tài)。《經濟參考報》記者日前在廣東、廣西、湖南、湖北等地采訪了解到，地方政府通過融資平臺舉債多是由負責項目的政府部門報同級財政部門，后由同級政府常務會議通過即可舉借。盡管去年審計署公開了全國各省級的債務余額，但在市縣一級，公眾和人大代表對政府性債務知之甚少。
多位財政預算專家認為，發(fā)揮人大作用，加強對地方政府性債務的監(jiān)督，有利于構建多層面、有效的地方政府債務監(jiān)管體系，讓地方政府債務“陽光化”，且能有效遏制舉債樹政績的沖動，推動地方政府處理好存量債務與增量債務的關系，依法有序管理、化解債務。
監(jiān)督缺位
提及政府性債務，廣東省人大代表、深圳市政府投資項目評審中心高級工程師劉林說，在今年省人代會的預算審查座談會上，他提出“政府到底欠了多少債？能不能還？”、“債務沒有在預算報告中體現出來，這個問題群眾問我們人大代表，我們也答不上來”。
自去年審計署公開全國地方政府性債務的統(tǒng)計數據以來，公眾和人大代表對債務的關注度不斷提高。
在今年地方“兩會”期間，政府性債務成為關注的焦點。廣州市人大財經委主任委員歐陽知說，在人大代表獲悉廣州市債務余額達2000多億元后，他們對過去怎么借的、用到哪？準備拿什么還？舉借新債幾何、又用到何處等等十分關注，他們擔心高成本借來的錢可能被浪費甚至有腐敗問題，實際上從審計查出的一些問題看，代表們的擔心不無道理。
審查和監(jiān)督財政預決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督權的體現。長期關注預算監(jiān)督問題的全國人大代表陳舒在接受采訪時說，十八大報告提出，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。所謂全口徑，就是“橫要到邊、縱要到底”，那么除了現在已有的公共財政、政府性基金、國有資本運營和社保基金，還理所當然包括政府性債務。
多地探索
記者在采訪中了解到，廣州、溫嶺等地早在幾年前就開始探索人大對地方政府性債務的常態(tài)監(jiān)督，并為此制定了專門的規(guī)范性文件，以使監(jiān)督規(guī)范化、法治化。
2009年以來，溫嶺市人大常委會為加強對政府性債務的日常監(jiān)督，建立了政府性債務跟蹤監(jiān)督小組。小組成員包括市人大常委會組成人員、原市人大常委會領導以及審計、監(jiān)察部門負責人等，小組還下設咨詢委員會，聘請有關專家、審計中介、市人大代表等專業(yè)人士組成，以提高政府性債務跟蹤監(jiān)督的實效。在預算專家、公共預算觀察志愿者吳君亮等專業(yè)人士看來，溫嶺的這一安排還只是對債務的一種非正式監(jiān)督，并非建立在我國國家權力架構之上，而后來廣州等地的探索則向前邁了一步。
據歐陽知介紹，2012年開始，廣州市政府便向人大常委會報告政府性債務情況，且由人大財經委向常委會提交一份建議。2013年更進一步，在年初的一次人大常委會上，由財政部門代表市政府向常委會報告當年的債務舉借計劃和償還計劃，并在一季度專題報告一次政府性債務的舉借和償還計劃，這兩個報告都需要經人大常委會審議表決通過。
廣州等地人大的探索是基于《監(jiān)督法》賦予人大的重大事項權。廣州市人大將政府性債務列入重大事項，由此監(jiān)督才于法有據。2014年，廣州市十四屆人大四次會議修訂通過《廣州市人民代表大會審查批準監(jiān)督預算辦法》，明確規(guī)定“市政府負有償還責任債務的舉借、償還計劃，應當在當年提請市人民代表大會常務委員會審查和批準”。
人大監(jiān)督有了依據，讓監(jiān)督權落地才是關鍵。人大常委會依據什么對舉債計劃作出批準與否的決定呢？歐陽知介紹說，廣州市目前嚴格執(zhí)行的是兩個“紅線”：一是債務率不能超100%，二是償債率不能超20%。這個標準是廣州市委市政府綜合考慮債務風險防控集體研究決定的，且市委也將此列入重大事項規(guī)定，人大常委會的審查監(jiān)督情況每月向市委報告。
廣西壯族自治區(qū)人大常委會有關負責人表示，以人大為主渠道的政府性債務監(jiān)督，不僅有利于推進我國的民主法治建設，還能與政府內部的行政性預算控制相配合，有利于促進預算資源的公平配置和有效使用，比如現在“四風”問題，某種程度上就是政府及部門負責人財政權太大，加強同級人大的橫向約束是有效的制約手段之一。
全面推進
在中央防控債務風險和加強全口徑預決算監(jiān)督的背景下，接受《經濟參考報》記者采訪的多位人大常委會組成人員、人大代表和財政預算專家表示，在一些地方“點”上探索的基礎上，國家應統(tǒng)籌考慮，借《預算法》修訂的契機，進一步通過立法明確和細化地方人大對政府性債務的監(jiān)督權，全面推進和完善人大預算監(jiān)督機制和進程，實現“面”的覆蓋。
其一，程序上，在現行法律框架下，可將政府性債務作為重大事項列入統(tǒng)計人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分，或視為財政“大盤子”的一部分納入預決算管理，要求事前介入，明確提交債務舉借報告的時間。介入之后還需公開透明，與預算一樣，債務余額及舉借和償還計劃向公眾公開，將債務曬在陽光下。更重要的是，要對政府性債務進行跟蹤監(jiān)督和績效評價。
其二，法律上，加快修訂《預算法》，對地方政府舉債作出調整并明確現有的政府性債務和未來可能放開的地方債券一律納入預決算管理，形成真正的全口徑預決算。此外，可制定《地方政府債務管理條例》，加強地方政府債務的法治化管理，對地方政府債務總量、舉債方式、償債途徑、債務風險預警機制等進行立法規(guī)范。
其三，技術上，提升人大代表預算審議解讀能力，完善人大內部預算審查機構和效力。應通過完善機制普及地方人大代表的預算管理與審查知識，在人大系統(tǒng)內部，鼓勵具有經驗的財政預算專家和第三方機構參與和協(xié)助相關審查。
“將地方政府性債務納入法制化監(jiān)督管理的軌道，地方各級人大及其常委會不能缺位，而是應該有所作為。人大及其常委會對債務的規(guī)劃和約束，其目的只有一個，就是確保政府借債‘借得到、用得好、還得起’，如此良性循環(huán)，既保證地方發(fā)展適度超前，又做到債務風險可防可控，設立起‘法治防火墻’。”歐陽知說。
（記者葉前、蘇曉洲、王圣志、馮雷、劉軍、沈翀、杜放、李斌采寫）
