國務院日前發布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》）提出，要統籌推進教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革。
長久以來，基本公共服務的差異導致了城鄉居民在權利上的割裂。有專家認為，戶籍改革的突破口在于新老市民“平權”，努力實現公共服務均等化，這既是戶籍制度改革的核心內容，也是衡量改革成敗的主要指標。專家指出，實現均等化的“硬骨頭”將是住房和教育，實現的過程必然給財政帶來考驗。
重點 住房教育成“硬骨頭”
《意見》提出，戶籍改革的一大目標是到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務、依法保障公民權益的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口及其他常住人口在城鎮落戶。
作為一種社會管理的手段，戶籍本身并無高下之分，其吸引力往往在于附著在戶籍之上的諸多福利。公安部副部長黃明坦言，許多的福利待遇與戶籍制度長期掛鉤，難以剝離。“如果僅僅戶籍制度本身來說，是一件很容易的事，但是和各種福利待遇捆綁在一起，就很難改了”。
對此，《意見》明確，要切實保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，擴大義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面，加強基本公共服務財力保障。
據悉，僅就養老保險制度而言，新老市民“平權”已無障礙。從今年7月1日起開始實行的《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》規定：在企業就業農民工按規定參加企業職工基本養老保險；在城鎮靈活就業的農民工，可以參加企業職工基本養老保險，本人自愿也可以參加城鄉居民養老保險；對于已經參加了農村居民養老保險，進城后不論參加企業職工養老保險，還是參加城鄉居民養老保險，都可以辦理養老保險關系轉移接續。
不過，中國人民大學經濟學院教授陶然在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，社保與戶口并不直接相關，而是與工作相關。各項公共服務中，與戶籍相關性最高的是住房和教育。
“戶籍制度改革的困難之一，就是實施公共服務均等化所需的資金短缺。”陶然表示，除了保障本地戶籍居民的基本公共服務需求外，如果將外地戶籍人口納入進來就顯得捉襟見肘。“特別是在地方財政收入增速開始下降，債務水平持續提高的背景下，地方政府在建設保障性住房方面，能力有限，動力不足”。
中國社科院財經戰略研究院研究員汪德華也表示，教育在改革過程中將是最大的財政支出，義務教育經費的財政支出會增加不少。
汪德華告訴記者，發達地區農民工的子女義務教育情況非常不樂觀。“我們去廣東一些地區調研發現，50%農民工子女上私立學校，學費由父母承擔，沒有享受免費的義務教育。改革之后，這些農民工子女的義務教育費用需要由當地政府支出，即使中央政府把義務教育轉移支付的資金撥付給農民工所在地區，義務教育所增加的支出依然非常龐大，地方政府要很好地執行這一政策現實上存在一定難度。”他說。
中國國際經濟交流中心專家馬慶彬表示，戶籍制度改革背后其實還是一個地方層次的財政能力、管理能力能不能與其實際規模或者和其地位相匹配的問題，背后是整個城市治理體系改革的過程。“戶籍改革最難的是公共服務覆蓋到常住人口，而不是像以前那樣僅僅覆蓋戶籍人口，這就需要從全國到地方進行一系列的財政體制改革，包括未來政府管理機構的改革等都需要跟上。”
跟進 配套措施有待落地
要實現城鄉基本公共服務均等化，讓每一個民眾都能分享公共福利，并非一蹴而就。
農業轉移人口的市民化公共成本是指為容納新市民化人口，政府在城鎮基礎設施建設、維護以及公共服務等方面所需增加的財政投入，主要包括城鎮建設維護投入、公共服務管理投入、社會保障投入、隨遷子女義務教育投入、保障性住房投入等。
學者們對農民市民化的成本有不同估算。根據社科院人口與勞動經濟研究所副研究員屈小博測算，在未來20年城鎮化水平達到70%的情況下，戶籍改革成本累計相當于全國財政用于與民生直接相關支出的約16%。“實際上，如果考慮城鎮化過程中人口凈流出地區所帶來的財政支出減少效應，全國層面的戶籍改革成本應該更低。以基本公共服務與福利均等化為導向的戶籍改革在財政上具有可行性。”屈小博表示。
而中國社科院發布的《城市藍皮書》稱，目前農業轉移人口市民化成本全國人均為13.1萬元。2030年之前大約有3.9億農業轉移人口需要實現市民化，政府公共成本需要支出約51.1萬億元，這筆巨額支出將成為財政負擔。不過，按學者陳金永的測算，如果分15年完成戶籍改革，每年成本是北京奧運會的五分之一，政府財力完全可以承受。
財政部副部長王保安曾表示，目前在一般性轉移支付中，對常住人口超過戶籍人口部分進行了一定比例折算，已經體現了常住人口因素。在均衡性轉移支付中，已經考慮了農業轉移人口市民化因素，將進一步完善財政轉移支付機制辦法，有效促進城鄉人口有序流動和新型城鎮化健康發展。
兼顧 發揮政策分類和定向作用
專家認為，改革的最大考驗并非在于財政投入總量，而主要是改革成本的巨大地區差異。
屈小博認為，300萬人以下的中小城市，戶籍價值差異并不太大，當城市規模達到500萬人以上，戶籍價值會隨著城市規模增大而大幅提高。改革成本前十位城市的累計成本占全國總成本的75%。從地方政府層面來看，戶籍價值高、流動人口集中的大城市的改革成本更高、改革負擔較重。
汪德華也表示：“我們改革的難點不在于城鄉差異，而是區域差異。舉例而言，廣東省和河南省的差異要比同一個省內城鄉的差異更大。如果河南農村人口轉移為河南小城市的市民，改革的成本較小，而如果是河南的農民轉移為廣東的市民，差異是比較大的，財政成本增加的幅度相對會更大。”
根據《意見》精神，此次進一步調整戶口遷移政策包括：全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。
事實上，特大城市的戶口因為附加的教育、醫療、社保福利，還有大城市相對較多的就業和發展機會，具有強大吸引力，但卻準入嚴苛；小城鎮戶口雖然完全放開，但因為沒有了農村土地收益，又缺乏大城市的戶口含金量，則相對缺乏吸引力。
而對于不同類型的城市而言，城鎮化以及農民工市場化的空間不同，所需要付出的成本也會有很大差異。
陶然認為，目前來看，沿海地區的大中城市是承接戶籍轉移的主力，同時，沿海地區的中小企業也很發達，這些地區的人口很難“疏散”。有機構統計，目前跨省流動的8600萬農民工中，60%以上集中在19個城市，其中上海占了900萬，是全國吸引外來農民工和流動人口最大的一個市，市民化的任務最重。
陶然認為，在城鎮化的初期，大城市膨脹是一個必然現象，但這未必給大城市、特大城市帶來戶籍改革成本的攀升。“大城市的‘城市病’在合理的管理下，是不必然出現的，而且如果戶籍改革措施改得好，對政府而言可能成本有限，收益巨大”。
馬慶彬則認為，政策最重要的是要分類和定向，要加對大中西部城市群的培育。“定向就是要定中小城市和小城鎮，提高這些中小城市和小城鎮的公共服務能力，才能真正地把更多的人口吸引到這些中小城和小城鎮中來，使國家的人口布局更加合理化。”他說。
國家發展和改革委員會秘書長李樸民表示，增強中小城市的吸引力，不僅是實施新型城鎮化一個重要方面的內容，也是涉及到戶籍制度改革的重要問題。無論是促進新型城鎮化發展，還是促進農民工落戶，增強中小城市的吸引力都是一個非常重要的任務。下一步將改善中小城市的交通條件；夯實中小城市的產業基礎，穩定和擴大中小城市的就業；加強中小城市市政基礎設施和公共服務設施建設，引導高等職業教育院校在中小城市布局，優質教育和醫療機構在中小城市設立分支機構。
