審計(jì)法實(shí)施條例修訂征求意見(jiàn)結(jié)束
《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例〉的決定(征求意見(jiàn)稿)》于7月9日結(jié)束征求意見(jiàn)。
在征求意見(jiàn)稿中，擴(kuò)大了審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限，對(duì)審計(jì)體制做出很大改進(jìn)。其中最大的亮點(diǎn)、引發(fā)最多關(guān)注的當(dāng)屬將政府性債務(wù)依法明確納入審計(jì)的規(guī)定。專(zhuān)家認(rèn)為，政府性債務(wù)審計(jì)的“法定”意味著其將成為例行審計(jì)內(nèi)容，預(yù)算和審計(jì)齊頭并進(jìn)有利于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和管理。
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| 趙乃育/繪 |
進(jìn)展 政府性債務(wù)審計(jì)“法定”常規(guī)化
2013年政府性債務(wù)審計(jì)“風(fēng)暴”席卷全國(guó)，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)超過(guò)20.69萬(wàn)億元。這是我國(guó)首次摸清政府債務(wù)底數(shù)，此后社會(huì)各界一談到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)必會(huì)引用審計(jì)結(jié)果數(shù)據(jù)，政府性債務(wù)審計(jì)的重要性和必要性已深入人心。
伴隨著今年預(yù)算法三審擬對(duì)地方發(fā)債適度“開(kāi)閘”，一些專(zhuān)家認(rèn)為，不光要對(duì)地方舉債“開(kāi)明渠”，更應(yīng)該修好“防火墻”防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
此次審計(jì)法實(shí)施條例的征求意見(jiàn)稿在“審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)”一章中新增了“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)的舉借、使用、償還、管理以及風(fēng)險(xiǎn)管控情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督”。這意味著，政府債務(wù)審計(jì)從國(guó)務(wù)院特別組織的一次性審計(jì)變?yōu)椤胺ǘā钡某Ｒ?guī)化審計(jì)，納入審計(jì)部門(mén)例行監(jiān)督的職責(zé)范圍。
“需要注意的是，常規(guī)化的債務(wù)審計(jì)不一定是全國(guó)大規(guī)模的債務(wù)審計(jì)，可以在每一項(xiàng)審計(jì)中都特別關(guān)注政府性債務(wù)審計(jì)這個(gè)內(nèi)容。”一位審計(jì)系統(tǒng)的工作人員告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，“比如在財(cái)政審計(jì)中可以包含債務(wù)審計(jì)，在領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中也可以關(guān)注債務(wù)審計(jì)；在審計(jì)署組織的審計(jì)工作中有全國(guó)的債務(wù)審計(jì)，在地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)工作中也應(yīng)有債務(wù)審計(jì)內(nèi)容。這將是每年都會(huì)涉及的一項(xiàng)經(jīng)常性審計(jì)內(nèi)容，但并不代表每年都搞全國(guó)大規(guī)模的審計(jì)。”
審計(jì)署特約審計(jì)員王雍君接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)表示：“審計(jì)的焦點(diǎn)是財(cái)政審計(jì)，因?yàn)樨?cái)政審計(jì)是和公共利益關(guān)系最為密切的部分。我國(guó)審計(jì)的范圍雖然比較寬，但是其核心過(guò)去是、現(xiàn)在是、未來(lái)也將是財(cái)政審計(jì)。由于政府性債務(wù)也屬于公共資金范疇，所以財(cái)政審計(jì)覆蓋的范圍當(dāng)然應(yīng)該包括政府債務(wù)，政府性債務(wù)當(dāng)然應(yīng)該依據(jù)法律來(lái)管理、審計(jì)。”
在王雍君看來(lái)，債務(wù)管理有一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是審計(jì)，把債務(wù)管理納入法治軌道進(jìn)行審計(jì)，債務(wù)管理就能有一個(gè)重要的制度支撐。“債務(wù)管理要有效，一要靠預(yù)算，二要靠審計(jì)。”王雍君稱(chēng)，“債務(wù)管理納入預(yù)算這個(gè)提法早就有了，財(cái)政部等相關(guān)部門(mén)也一直在推動(dòng)，但這還是不夠的，債務(wù)還要納入法制化、常規(guī)化的審計(jì)軌道，預(yù)算管理強(qiáng)調(diào)事前的控制，審計(jì)大多是強(qiáng)調(diào)事后的問(wèn)責(zé)。只有預(yù)算和審計(jì)齊頭并進(jìn)，債務(wù)管理才能到位。”
方向 實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋
除了廣受關(guān)注的政府性債務(wù)依法明確納入審計(jì)范圍，此次審計(jì)法實(shí)施條例的修改還將多項(xiàng)內(nèi)容明確納入審計(jì)監(jiān)督，補(bǔ)充和完善了具體審計(jì)職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。
中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政審計(jì)研究室主任汪德華接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪時(shí)稱(chēng)，此次審計(jì)法實(shí)施條例修改的意義非常重大，解決了很多以前遺留的問(wèn)題。在他看來(lái)，條例的修改很有前瞻性。“應(yīng)該說(shuō)是預(yù)見(jiàn)到《預(yù)算法》會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)‘開(kāi)閘’，所以此次將政府性債務(wù)審計(jì)明確納入例行監(jiān)督范圍，另外按照十八屆三中全會(huì)的要求，規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)土地、礦藏、水流等國(guó)有資源管理使用的真實(shí)、合法和效益情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”本次征求意見(jiàn)稿還新增了對(duì)宏觀調(diào)控措施的審計(jì)規(guī)定，要求“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及其各部門(mén)貫徹落實(shí)國(guó)家重大經(jīng)濟(jì)政策和宏觀調(diào)控措施的情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”汪德華告訴記者：“以往人們認(rèn)為審計(jì)主要是看公共資金是否合法合規(guī)。但是從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，審計(jì)最根本的是關(guān)心政策實(shí)施是否達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。在這方面，此次修改強(qiáng)調(diào)對(duì)政策的審計(jì)，這擴(kuò)大了審計(jì)的范圍，也增加了審計(jì)機(jī)關(guān)的責(zé)任。”
“在增加了新的審計(jì)內(nèi)容和責(zé)任的同時(shí)，征求意見(jiàn)稿也增加了審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)限和所能控制的資源，比如要進(jìn)行政策審計(jì)，就必須有熟悉政策的專(zhuān)業(yè)人員。”汪德華稱(chēng)。
為了確保審計(jì)機(jī)關(guān)全面履行職責(zé)，征求意見(jiàn)稿規(guī)定國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保證審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需人力和經(jīng)費(fèi)，并為審計(jì)機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的工作條件。為了排除對(duì)審計(jì)工作的干擾，征求意見(jiàn)稿明確了其他與財(cái)政收支或者財(cái)務(wù)收支有關(guān)的資料的范圍。同時(shí)，對(duì)有關(guān)單位配合聯(lián)網(wǎng)審計(jì)提出了明確要求。同時(shí)，規(guī)定“各地方、部門(mén)和單位不得給審計(jì)工作設(shè)置障礙和禁區(qū)，不得制定限制向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提供資料、電子數(shù)據(jù)和開(kāi)放計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)查詢(xún)權(quán)限的規(guī)定。”
“審計(jì)法實(shí)施條例修改的背景是十八大以后，黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)審計(jì)工作提出許多新的要求和指示，包括審計(jì)監(jiān)督要全覆蓋、審計(jì)要發(fā)揮六大作用等。通過(guò)修訂進(jìn)一步明確相關(guān)要求，審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限一定程度有所擴(kuò)大。”一位審計(jì)系統(tǒng)工作人員告訴記者。
意義 審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)“縱向”聯(lián)系強(qiáng)化
對(duì)于征求意見(jiàn)稿中涉及的上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)系問(wèn)題，在汪德華看來(lái)，則是對(duì)審計(jì)體制做出了很大改進(jìn)。
國(guó)務(wù)院法制辦在《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例〉的決定(征求意見(jiàn)稿)》中進(jìn)一步完善審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，強(qiáng)化了上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。征求意見(jiàn)稿的說(shuō)明指出，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要接受本級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)的直接領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)還要接受上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)規(guī)定地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職和副職負(fù)責(zé)人的任免，應(yīng)當(dāng)事先征得上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同意。
汪德華認(rèn)為，該項(xiàng)規(guī)定對(duì)于上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系做出了新的規(guī)定，涉及審計(jì)體制的重大改進(jìn)。“以往的法律規(guī)定中，籠統(tǒng)說(shuō)審計(jì)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)具有指導(dǎo)的義務(wù)和權(quán)力，而此次修改稿對(duì)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)力做出了很詳細(xì)的規(guī)定。以前下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的正職和副職的任命，是征求上級(jí)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，只是作為參考，而現(xiàn)在必須要征求上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的同意，不同意就不能通過(guò)，這實(shí)際上是很大的變化。”
征求意見(jiàn)稿還規(guī)定，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，檢查考核下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作，建立健全工作報(bào)告、述職等制度。汪德華認(rèn)為，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)送工作材料，上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)之間關(guān)系的細(xì)化、明確，其影響是非常大的。
國(guó)務(wù)院法制辦在對(duì)征求意見(jiàn)稿的說(shuō)明中提到，進(jìn)一步完善審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制，是為了貫徹落實(shí)《憲法》、《審計(jì)法》規(guī)定的地方審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。而這種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在專(zhuān)家看來(lái)，與此前相比，弱化了審計(jì)機(jī)關(guān)和當(dāng)?shù)卣臋M向聯(lián)系，強(qiáng)化了審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的縱向聯(lián)系，是為了使審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展工作時(shí)少受當(dāng)?shù)乩娴臓拷O和影響，使審計(jì)機(jī)關(guān)更具獨(dú)立性。
