編者按：這是一個時代的課題：一方面，我們要堅持公有制在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)地位；另一方面，十八大提出了讓市場發(fā)揮配置資源的決定性作用，如何做到這兩者有機融合？國企改革承擔(dān)著破解這一課題的時代使命。目前，國企改革的大幕已經(jīng)拉開，一些深層次的矛盾、問題漸次顯現(xiàn)。為探究國企改革正確方向和路徑，展現(xiàn)國企改革波瀾壯闊的實踐，本報從今日起推出“國企再造”系列報道，從市場使命、路徑選擇、風(fēng)險阻力和治理變革等多個維度深入剖析國企改革目前所面臨的問題和難點，從實踐的角度探討破解之策。
審計署6月20日發(fā)布了11戶國有企業(yè)2012年度財務(wù)收支審計結(jié)果公告。截至5月31日，相關(guān)企業(yè)制定完善規(guī)章制度1194項，對190名相關(guān)責(zé)任人進行了嚴(yán)肅處理，其中廳局級干部32人。
公告顯示，問題主要集中在有的企業(yè)執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策不到位；有的企業(yè)部分投資項目存在論證不充分、程序不合規(guī)的問題；有的企業(yè)財務(wù)管理不夠規(guī)范；有的企業(yè)內(nèi)部管理存在薄弱環(huán)節(jié)，違法違規(guī)問題仍然存在。
類似的國企腐敗遠不止這些。專家指出，近來頻發(fā)的國企腐敗案，無一不和公司治理失范有關(guān)，凸顯國企一股獨大、三會不分、一言堂、管理層考核和任命“官員化”等公司治理弊端。國企“去行政化”改革勢在必行。
腐敗高發(fā) 國企官有化、權(quán)貴化
公開資料顯示，隨著反腐力度的不斷加大，僅2013年就有31名國企高管落馬，涉及石油、鋼鐵、煤炭、電力、通信、航空等多個領(lǐng)域。今年已有包括華潤集團董事長宋林、中國出版集團副總裁王俊國等多名國企高管接受調(diào)查。近年來，國企腐敗在各類職務(wù)犯罪中所占比重不斷擴大，在廣東省，這一數(shù)字甚至接近50%。
各地近年來發(fā)生的國企高管貪腐案件，當(dāng)事人不少都是企業(yè)“一把手”。如首都機場集團公司原董事長李培英，中國石油化工集團公司原總經(jīng)理陳同海，四川移動董事長、總經(jīng)理李華，廣東電網(wǎng)總經(jīng)理吳周春等。
據(jù)東北師范大學(xué)廉政研究中心常務(wù)副主任柏維春統(tǒng)計，國有企業(yè)腐敗涉及挪用公款的案例中，2010年一人涉案5.8億元人民幣，2011年一人涉案7.9億元人民幣，“一把手”腐敗造成的國資流失非常嚴(yán)重。
中共中央黨校政法部教授林喆認(rèn)為，集體腐敗多是國企腐敗區(qū)別于其他腐敗的一大特點。尤其是處于壟斷性行業(yè)的國企，通常可以“感召”中層以上干部，形成利益集團和攻守同盟，發(fā)現(xiàn)時往往倒下一大批。
例如，在古井集團腐敗窩案中，先后有10多名高管被查處，受賄時間跨17年，涉案金額從數(shù)十萬元到上千萬元不等。在中石油腐敗系列案中，目前至少已有45人被調(diào)查。
國企高管腐敗通常采取的手段主要有：利用手中掌握的各種審批、審核、業(yè)務(wù)發(fā)包等權(quán)力，在決定業(yè)務(wù)承接方、聘用服務(wù)方中收受業(yè)務(wù)單位或個人的賄賂。在經(jīng)營管理業(yè)務(wù)過程中，通過虛增購銷環(huán)節(jié)、虛增業(yè)務(wù)費、虛構(gòu)承租人等方法侵吞公款。還有一些高管利用國企改制，虛構(gòu)事實隱匿國有資產(chǎn)，改制后再予以侵吞。最近兩年還出現(xiàn)了涉嫌內(nèi)幕交易、利用未公開信息交易等新的表現(xiàn)形態(tài)。
中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會副會長周放生認(rèn)為，某些國企蛻變?yōu)楣儆谢?quán)貴化，實質(zhì)上是一種極端的私有化，而且是一種不付成本、不擔(dān)風(fēng)險的私有化，既造成嚴(yán)重的社會不公，又是最嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失。
有關(guān)專家認(rèn)為，國企腐敗之所以頻發(fā)，重要原因就是改革不到位、產(chǎn)權(quán)不明晰、內(nèi)部制衡缺失，現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)緩慢。
柏維春認(rèn)為，由于國企“去行政化”改革滯后，現(xiàn)有國企高管不少人與黨政機關(guān)之間有著類似“臍帶”的關(guān)系，“亦官亦商”，存在權(quán)力尋租的雙重風(fēng)險。一方面，國有股份一股獨大，企業(yè)內(nèi)部管理行政化、機關(guān)化色彩濃重，極易形成“一把手”開設(shè)“一言堂”；另一方面，一些國企的高管享有地方行政級別待遇，“接受地方政府監(jiān)管”往往流于形式。
一位國企高管說，目前對國企“一把手”的監(jiān)督，多半是行政和黨紀(jì)的監(jiān)督。事實上，這種監(jiān)督很軟。紀(jì)委書記理論上可以監(jiān)督董事長，但兩者是上下級關(guān)系，實際上不可能很好地監(jiān)督。外部董事理論上也可以對董事長起到制衡作用，但由于外部董事的獨立性不夠，對于沒有明顯瑕疵的方案，一般不會提反對意見。
“真正的制衡，應(yīng)該是市場化的制衡。”華誼集團財務(wù)總監(jiān)常清認(rèn)為，如果企業(yè)不是國有股一股獨大，而是有不同所有制的股東互相制衡。其他股東為了自身利益，肯定會竭力阻止高管的腐敗行為。
目前，對國企高管的監(jiān)督基本處于上級監(jiān)管不到位、內(nèi)部監(jiān)督失效、公眾無法監(jiān)督的真空狀態(tài)。國務(wù)院國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會主席季曉南說，近年來發(fā)生的集團領(lǐng)導(dǎo)腐敗案幾乎都是通過外部監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的。一些國企高管稱，盡管不少國企都設(shè)有審計、紀(jì)檢部門，但多是針對風(fēng)險點制定一些工作流程、控制環(huán)節(jié)，用于防控風(fēng)險，監(jiān)督作用并不理想。
干預(yù)加強 國企監(jiān)管權(quán)力膨脹
中部地區(qū)一位國企負(fù)責(zé)人說，前幾年地方政府為了發(fā)展LED產(chǎn)業(yè)，有意引進一家民企項目，但因這家民企提出要和地方國企合作。“市領(lǐng)導(dǎo)找到我們，但當(dāng)時我們就調(diào)查發(fā)現(xiàn)項目存在巨大風(fēng)險，無奈‘上面發(fā)話了’，只能硬著頭皮上，結(jié)果中途為了止虧還是退出了。”
這位負(fù)責(zé)人坦言，這樣的項目往往是搞好了皆大歡喜，搞不好就會給企業(yè)造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)和國有資產(chǎn)流失。“我們的‘烏紗帽’都是‘上面’給的，誰敢不聽話？”
《經(jīng)濟參考報》記者在各地采訪發(fā)現(xiàn)，不僅黨政部門直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營決策的案例屢見不鮮，企業(yè)的人事安排也有為個人謀福利之虞，甚至把國有企業(yè)當(dāng)作另一個“錢袋子”和創(chuàng)造GDP的工具。
河南省國資委主任肖新明坦言，一些政府部門仍把國有企業(yè)看作政府的“附屬物”，把企業(yè)當(dāng)做安排干部、辦福利的平臺；國有企業(yè)如果不從政府的“附屬物”中解放出來，就很難成為真正的市場競爭主體，這是問題的關(guān)鍵，也是改革的重點和難點。
黨政部門影響企業(yè)的另一個重要方式是人事任免，不少國資監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人和企業(yè)負(fù)責(zé)人對此有不少質(zhì)疑：在央企層面，曾經(jīng)的196家央企被劃分為“53家”和非“53家”，“53家”的“一把手”由中組部任命，其余由國務(wù)院國資委任命。在地方國企層面，普遍存在“重點企業(yè)”與“非重點企業(yè)”的區(qū)別，個別地方還將原已下方給國資委的“重點企業(yè)”人事任免權(quán)收回到組織部門，引起“走回頭路”質(zhì)疑。
國務(wù)院國資委首任主任李榮融表示，當(dāng)前他對國企改革最大的擔(dān)心是走回頭路，再回到政府直接管企業(yè)的老路子。國務(wù)院國資委原副主任邵寧也表示，當(dāng)初設(shè)立國資委的一個重要考慮就是隔開黨政部門與企業(yè)的關(guān)系，但現(xiàn)在“三分開”不僅沒有執(zhí)行到位，黨政部門還越管越多，這就容易把企業(yè)管死，十幾年的功夫就白費了。
“國資委有管人、管事、管資產(chǎn)的職能，但是管哪些人、哪些事、哪些資產(chǎn)沒有明確的界定。近幾年來國資委越管越多、越管越偏、越管越細的趨勢非常明顯，如果都讓國資委管了，我們企業(yè)負(fù)責(zé)人還有什么好管的呢？”一位央企負(fù)責(zé)人說。
這家央企在對公司管理事項進行梳理后發(fā)現(xiàn)，需要國資委管理的事項有39項之多。“企業(yè)被五花大綁，過多的精力用于應(yīng)付‘上面’，哪有足夠精力琢磨企業(yè)經(jīng)營？這些事項中，究竟有多少是國資委有能力管、有必要管的呢？”
一位國務(wù)院國資委退休干部告訴《經(jīng)濟參考報》記者，國資委確實沒有注意出資人行為邊界問題。特別是現(xiàn)在監(jiān)管體系比較完備了，各個廳局都想通過增加管理事項和考核來彰顯自己的權(quán)力和政績。“央企的情況千差萬別，怎么能用同一把尺子來衡量？這些人有幾個是在企業(yè)干過的？有幾個真正懂企業(yè)經(jīng)營的？這樣管只會把企業(yè)管死。”
另一位企業(yè)負(fù)責(zé)人則表示，“‘上面’怎么考核我們，我們就照搬模式考核‘下面’，至于考核是否合理，我們沒有討價還價的余地，只能跟著考核‘指揮棒’轉(zhuǎn)，想方設(shè)法完成考核任務(wù)。”
與此同時，不少企業(yè)負(fù)責(zé)人和專家認(rèn)為國資委還存在該管的事情沒管好的問題。比如央企考核，一直沒有規(guī)模偏小的企業(yè)獲得A級，這樣的考核結(jié)果難免引起質(zhì)疑。
不僅如此，由于企業(yè)監(jiān)管職能并非完全由國資監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)，企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制定、人事任免、紀(jì)檢監(jiān)督等職權(quán)都散落在其他部門，這些部門出臺的一些政策措施更脫離企業(yè)實際，監(jiān)管機構(gòu)沒有能力討價還價只能執(zhí)行，使企業(yè)監(jiān)管出現(xiàn)偏位，監(jiān)管機構(gòu)和企業(yè)都怨聲載道。
此外，各種監(jiān)督檢查也讓企業(yè)疲于應(yīng)對。以央企為例，目前常態(tài)化的監(jiān)督檢查包括紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)事會監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督等，還有非常態(tài)化的審計監(jiān)督、巡視監(jiān)督。監(jiān)督檢查的必要性不言而喻，但這在很大程度上是重復(fù)檢查，既浪費監(jiān)督力量，也給企業(yè)增添了不少負(fù)擔(dān)。
共識未成 國企改革利益訴求多元
作為今年全面深化改革的重頭戲之一，國資國企改革正在各地陸續(xù)展開。由于這輪國資國企改革涉及面廣、地區(qū)企業(yè)差異巨大，改革各方主體在改革的取向、著力點、路徑等方面認(rèn)識看法不一，出現(xiàn)了輿論呼聲與現(xiàn)實關(guān)注錯位的現(xiàn)象。
目前，上海市國資國企改革的探索十分前沿，改革核心是以國資改革帶動國企改革，目前已在全國率先探索建立地方國企國資流動平臺，并以推動競爭類企業(yè)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市為導(dǎo)向，引導(dǎo)更多的企業(yè)走打造公眾公司的混合所有制經(jīng)濟發(fā)展之路。
而在河南、山西等中西部地區(qū)，不少國資管理負(fù)責(zé)人和國企干部表示，“混合制經(jīng)濟、從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變”等輿論熱點并不是他們最關(guān)注的，對他們而言要啟動改革，當(dāng)務(wù)之急是怎么解決歷史遺留的人員包袱問題。
以河南為例，該省國資委相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，1998年那輪改革，河南省市縣兩級國有企業(yè)留下了1700多家空殼公司，即無資產(chǎn)無業(yè)務(wù)有人員有牌子。當(dāng)時政府沒錢發(fā)經(jīng)濟補償金一次性解決，結(jié)果擱置到現(xiàn)在成了“死火山”，新一輪改革一旦啟動，這些人馬上會成“活火山”。
“這是全國性問題，可現(xiàn)在誰也不說。”一位國企負(fù)責(zé)人表示，現(xiàn)在煤炭、冶金等產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟效益持續(xù)下滑，對企業(yè)來說頭等大事是怎么轉(zhuǎn)型發(fā)展維持生存，改革怎么搞還顧不上，即使要推進，也得先解決未完成的改制問題。
由于各地情況不同，改革的呼聲和現(xiàn)實差異較大，不少基層干部和企業(yè)負(fù)責(zé)人還擔(dān)憂改革出現(xiàn)盲目跟風(fēng)、不務(wù)實的傾向。
國資委原副主任邵寧表示，現(xiàn)在社會輿論關(guān)注點有些“跑偏”，過多關(guān)注壟斷央企混合制經(jīng)濟，關(guān)注怎么分享“一杯羹”，但對于充分競爭性行業(yè)特別是一些產(chǎn)能過剩行業(yè)面臨的改革困境關(guān)注不多。
“現(xiàn)在說到改革，似乎要清算國資委，要拿壟斷企業(yè)開刀，這種放權(quán)讓利是改革的一方面，但并不是改革的全部，對一些產(chǎn)能過剩、經(jīng)營狀況不佳、人員社會事業(yè)包袱重的競爭性企業(yè)和行業(yè)如何改革，他們的訴求和改革成本怎么解決，更值得思考。”邵寧說。
“本輪國資國企改革將涉及很多企業(yè)子母公司之間的資產(chǎn)劃撥，如果都要交稅，面對巨額成本企業(yè)恐怕難有改革動力。對這些新問題亟待國家明確政策。”貴州建工集團的相關(guān)負(fù)責(zé)人無奈地表示。
貴州建工集團在去年底引進央企中國鐵路通信信號集團公司重組了旗下的九建公司。根據(jù)雙方協(xié)議，貴州建工集團將收回九建的部分國有資產(chǎn)，然而在操作過程中他們就遇到一個現(xiàn)實的問題，即資產(chǎn)回收存在交易行為，將征相應(yīng)的稅。
當(dāng)前，國企改革已經(jīng)被各地列為深化改革的重點任務(wù)，這也是繼1984年以來相繼推行政企分開放權(quán)讓利、產(chǎn)權(quán)改革和建立國資監(jiān)管體制后的第四輪國企改革。
參與推動上幾輪國企改革的中國企業(yè)與改革發(fā)展研究會副會長周放生談到，此輪國資國企改革是繼十六屆三中全會之后，時隔十余年再次重新啟動國資國企改革，但與過去改革相比，面臨的形勢和對象都發(fā)生了很大變化，改革面臨的困難和阻力更大。一方面，改革不是過去脫困式的倒逼式的，而是在一些企業(yè)生存狀況較好、壟斷利益不愿意被打破的情況下進行的，改革相關(guān)方的積極性主動性較弱。
財政部財科所國有經(jīng)濟研究室主任文宗瑜指出，與前幾輪改革面臨的情況不同，這輪改革的企業(yè)都是大型特大型國有企業(yè)，一些巨無霸企業(yè)已經(jīng)形成了既得利益集團，與政策博弈的能力較強，改革阻力較大。不僅如此，由于產(chǎn)能過剩和經(jīng)濟處于結(jié)構(gòu)調(diào)整期，一些國企經(jīng)營狀況不佳，部分國企財務(wù)指標(biāo)惡化，潛在風(fēng)險較大，加之部分企業(yè)上輪改革包袱還沒卸掉，新一輪改革又不允許出現(xiàn)大規(guī)模的國企員工下崗，使國資國企改革面臨的各種壓力巨大。此輪國資國企改革的成本不會低于上一輪，更高的成本誰來買單？錢從哪里來？解決的過程中會否造成新的不公平？這些都是當(dāng)前國資國企改革面臨的難題。
當(dāng)前改革的頂層設(shè)計尚未明確，配套政策細則也沒出臺，這也讓不少地方和企業(yè)產(chǎn)生了疑慮。
貴州省國資委主任韓先平說，雖然貴州在全國省份中較早出臺了實施方案，但是對一些具體政策如何操作還盼望中央頂層設(shè)計盡快出臺明確。比如員工持股的問題，上輪改革中，貴州的一些企業(yè)進行了員工持股的嘗試，但是進行到一半被叫停了。這輪改革到底該怎么把握政策邊界，怎么操作，還不是太清晰。
中國電力建設(shè)集團副總經(jīng)理袁柏松說，目前在中央企業(yè)中還有一部分歷史遺留問題和人員包袱較多的企業(yè)，要推進改革首先面臨著冗員往哪里去、社會事業(yè)怎么移交、資產(chǎn)重組中的巨額稅費怎么辦等問題，現(xiàn)在的改制文件還是十幾年前的，早已時過境遷難以適用。比如職工身份置換，標(biāo)準(zhǔn)是多少？平均工資怎么定？如果企業(yè)定了職工不答應(yīng)該怎么辦？現(xiàn)在都無新的明確政策。
