地處“深山老林”，缺乏市場運作空間，國有工礦、林區、墾區的棚戶區改造被稱為本輪棚改“最難啃的硬骨頭”。《經濟參考報》記者近日采訪了解到，受政府、企業財力所限，資金平衡難題在由林礦國企主導的棚改中表現更為突出，部分企業甚至因此出現了難以彌補的債務“窟窿”。
還歷史欠賬 老工人居住條件至今仍極差
工礦、林區、墾區棚戶區的居住者，大多是老國企的老工人。因為過去“先生產、后生活”的觀念，使他們至今仍居住在條件極差的棚戶區中，在某種意義上，這些地區的棚改是在“還過去的欠賬”。
15歲從山東諸城老家來到長白山林區后，梁桂琴就再沒回去過。“那個時候響應國家號召到了林場，后來認識了老伴，他是伐木工，我是家屬工。從此就在這扎下根了。”剛到林區的時候，梁桂琴夫妻住在“木刻楞”(一種木頭搭建、外面糊上泥的簡易窩棚)里。上世紀八十年代，他們搬進了條件稍好的磚瓦房。
那時，森工企業經濟效益好，梁桂琴住的平房小區是當地最好的“住宅”。但是當地鄉鎮規劃建設在上世紀九十年代后期突飛猛進，而林業“住宅”30年沒發生變化，隨著時間的推移，“住宅”也逐漸破敗為棚戶區。
梁桂琴的老伴去世后，一家的生活更為困難，她在原來房子旁“違建”了一個10平方米的小屋開小賣店。幾十年過去了，這些低矮的小房已經墻體開裂，破舊不堪。在吉林森工集團三岔子林業局所屬的夾信子棚戶區，像梁桂琴這樣的住戶還有幾十戶。
“我一個月工資就600多元，兒子在外面打工，挺難的。”梁桂琴說，“看著別人都上樓了，心里也著急，住樓房不為別的，就為給孫子一個好點的環境。”
事實上，梁桂琴居住的夾信子棚戶區已經列入吉林森工集團三岔子林業局的新一輪棚改規劃。該局自2009年啟動棚戶區改造工程，截至2013年末，已完成棚改新建、改建項目59.4萬平方米、9880戶，基本消滅了集中連片棚戶區。
三岔子林業局副局長劉風平說，工礦、林業和墾區企業的棚改帶有非常濃厚的感情色彩，“都是多少年的兄弟姐妹，年輕的時候，為了支援國家建設，拋家舍業地來到東北，長年累月在深山里餐風飲雪，而現在居住條件卻這么差，所以困難再多，棚改也不能停”。
對此，北京京煤集團副總經理孫德剛深有同感。“棚改房的成本每平方米近5000元，但參加棚改的都是我們的老職工，為企業做過巨大貢獻，所以企業出了資金的‘大頭’，而職工搬進新房基本上不出錢或出很少的錢”。
2013年11月，北京市由企業承擔的最大的工礦棚戶區改造項目——京煤集團工礦棚戶區改造項目首批2000多戶居民開始入住。而根據規劃，京煤集團將投資30多億元改造工礦棚戶區54萬平方米，使6200多戶職工徹底告別低矮、潮濕、簡陋、擁擠的房屋。
資金負擔重 越往前走“窟窿”越大
一位老國企基層干部說，老國企承擔了過多本來應由政府承擔的社會責任，導致政府的惠民政策越多，老國企需要配套的資金壓力越大，負擔越重，積極性越低。
《經濟參考報》記者在采訪中發現，隨著國有工礦、林區、墾區棚改工作的進一步推進，因前期棚改資金投入過大，資金難以平衡的問題愈加明顯。
根據《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》，2013至2017年將改造國有工礦(含煤礦)棚戶區90萬戶，改造國有林區棚戶區和國有林場危舊房30萬戶，改造國有墾區危房80萬戶。
“棚改資金來自三塊，即中央和省財政補助一塊，企業自籌一塊，個人承擔一塊。企業承擔的主要在水、電、暖管網和綠化、道路等基礎設施建設上，初步測算的投入是每平方米投入320至350元，累計到2013年，企業投入就達到9000萬元。”三岔子林業局基建管理處處長胡潔算賬后對《經濟參考報》記者說，由于整理出來的土地根本沒有商業開發價值，所以企業這些錢投進去就回不來了，成本全部沉沒。
事實上，在一些礦區、林區，企業、個人資金在棚改中發揮了重要作用。吉林森工集團計劃發展部部長張繼程說，林區棚改資金來源采取“三三制”，每平方米政府、企業、個人分別出約500元。
與棚改等各項民生支出不斷增加形成對比的是，由于三岔子林業局的木材采伐量不到過去一半，企業盈利能力大幅降低。劉風平說：“企業現在每年凈利潤才1000多萬元，而棚改出現的9000萬元的缺口我們只能用未來經營利潤彌補，對企業經營發展的影響開始顯現。”
事實上，整個吉林森工集團的木材采伐量也從歷史最高的360萬立方米降到目前的54.4萬立方米，僅為采伐量最高年份的七分之一。
像三岔子林業局一樣，吉林森工集團所屬的其他7個林業局也面臨同樣的“尷尬”：棚改必須得往前走，而越往前走，資金“窟窿”也越大。
截至2012年，吉林森工集團共完成5.76萬戶棚改項目，基礎設施配套資金墊付8.4億元。“2013年后才有補貼這塊配套錢，但企業已經墊付了這么大的資金，目前還在掛賬。”張繼程說。
張繼程告訴記者，基礎設施配套資金投入之所以如此之大，是因為過去很多鎮區規劃時沒考慮到林場，基礎設施“先天貧血”。“最典型的就是‘村村通’工程沒包括林場，現在各林場到鎮區的路80%仍是土路。林場一直處于夾縫地帶，既沒有被納入當地政府的規劃，企業更沒有資金進行基礎設施投入”。
近年來發展勢頭良好的京煤集團同樣面臨著棚改資金平衡難題。“京煤的棚改沒收職工什么錢，但企業卻欠了30多億元的貸款和債務，怎么平衡呢？”孫德剛說，京煤集團的自有土地較多，通過與北京市有關部門的反復溝通協商，在進行商品房開發建設時的土地溢價部分政府返還給京煤集團彌補棚改的“窟窿”。
但讓孫德剛擔心的是，這項京煤集團獲得的“特殊政策”卻一直沒有“砸實”，“如果得不到土地溢價，這30億還真不知道怎么還”。
因企制宜 探尋“特別”解決方案
針對目前由國有企業主導的工礦、林區和墾區棚改進程中遇到的問題，一些國有企業的基層管理者建議，制定更多“特別”解決方案。
“共性問題依舊，個性問題突出”，這是在接受《經濟參考報》記者采訪的人士對國有工礦、林區、墾區棚改最常說的一句話，他們建議因企制宜。
一方面，對確實存在困難的企業，摸清情況后，中央和地方政府需加大政策傾斜和資金支持力度。有關人士建議在棚改已進入啃“硬骨頭”階段的情況下，對數量不大的“最難啃的骨頭”，可以嘗試“一企一策”專門進行分析研究，搞些“特殊政策”給予“特殊支持”。
而對于企業普遍存在的基礎設施配套資金投入較大的難題，建議國家提高基礎設施配套補助資金，一方面減輕企業下階段改造中的資金負擔，同時彌補前期形成的資金“窟窿”。
另一方面，授人以魚不如授人以漁，因企制宜，為企業轉型升級“開方子”。有關專家認為，只解決了住房問題，如果企業開支都困難，企業哪有動力研究棚改。因此，國有工礦、林區、墾區的棚改絕不是簡單的蓋房子，棚改應與企業轉型升級發展和區域產業布局緊密結合起來。只有企業的興旺發達，才能防止棚改后的居民區淪為新的棚戶區。“京煤集團這十年發展的好才敢積極參與棚改，要是在十年前，無房戶還好幾千呢，哪敢想棚改。”孫德剛說。
同時，地方政府應在國有工礦、林區、墾區的棚改中配建一部分租賃型保障房，切實將極少部分確實“上不起樓”的困難家庭納入當地城鎮住房保障體系。
張繼程說：“集中連片的棚戶區改的差不多了，下一步主要是生活困難的散戶，多數是因病等失去勞動能力的，確實拿不出錢‘上樓’。對于這個極少部分最需要幫助、最弱勢的群體來說，廉租房等租賃型保障房是最好的選擇。”
除此之外，在有條件的情況下，地方政府需將部分國有工礦棚改安置建設用地選址在交通便利、基礎設施完善的“建成區”。棚戶區改造安置住房、“大市政”公用設施和公共服務設施同步規劃、同期建設、同時運行，而不是讓安置房“孤零零”的存在。
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一些地方為拓寬資金來源四處舉債 |
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多頭融資加劇新一輪棚改債務風險 |
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記者 郭翔 梁鵬 任峰 趙瑞希/鄭州報道 |
“現階段棚戶區改造面臨最大的困難是資金壓力。”住房和城鄉建設部總經濟師馮俊日前在國新辦新聞發布會上表示，加大各級財政的支持力度、金融支持、鼓勵吸引民間資本是未來棚戶區改造資金來源的重要方面。
隨著棚改的深入，在不少地方收益難以平衡的項目漸成改造重點，改造成本越來越高、資金壓力日趨增長的現象普遍存在。《經濟參考報》記者日前走訪多地發現，一些地方急于拓寬棚改資金來源而四處舉債，而一些金融機構缺乏專業評估、協作不夠，出現了對一個項目、一個平臺在多家銀行重復授信、多頭融資的問題，債務風險加劇。
資金拮據
在古都開封，僅古城區內的棚戶區建筑面積便達528平方米，涉及改造房數4萬戶13萬人，面積占全省城市棚戶區面積的50%以上，局部地區人口密度達到每平方公里3萬人，亟須加快改造。但由于長期經濟發展較為緩慢、又受限于古城保護規劃等因素，棚戶區改造中資金、征收、安置等矛盾表現得尤其突出。
據開封市“兩改一建”(棚戶區、城中村改造及保障性安居工程)指揮部辦公室副主任孔祥成介紹，僅這古城區內520多萬平方米的棚戶區，征收資金就需210億元左右，而能落實到的上級支持資金最多也就6個多億，由于古城保護規劃中有房屋限高等方面的要求，有近10萬人在改造后要遷出古城，僅安置房建設的地方投入就超出國家投入的3倍以上，這還不算基礎設施配套的投入。政府在保證經濟社會事業投入的情況下，財政資金已極其緊張，導致地方配套資金難以落實。
按照新一輪棚改政策安排，2013年至2017年全國要改造各類棚戶區1000萬套，初步估算投資總規模達2.5萬億元。但不少接受《經濟參考報》記者采訪的業內人士都認為，總投資安排仍顯不足。
據一位不愿意透露姓名的銀行業人士介紹，2.5萬億元的總規模，平均到1000萬套棚改房中，每套即是25萬元，按照當前成本估算，很難蓋起來。而且，這還不包括前期的土地平整和大量基礎設施配套。如果只考慮到建設成本，而基礎設施配套的投資安排缺失或者過低，再考慮到當前地方財政的狀況，這樣的安排并不符合實際。他認為，基礎設施配套占總投資規模的20%應當是較為合理的水平，而這樣一測算，現有的投資規模資金缺口依然巨大。
一些地方尤其是三四線城市的相關主管部門表示，考慮到地方的發展實際，在當前財力緊張的情況下，先期從預算中安排20%的資本金到位的壓力太大，而地方政府資本金不到位，上級和金融機構的資金就下不來，形成兩難。
重復授信
《經濟參考報》記者在采訪中了解到，為了解決資金問題，不少地方都在嘗試探索，隨之而來的一些新風險隱患亦須警惕。
一些銀行業人士提醒，應注意在個別地方棚改出現的重復授信、多頭融資導致的債務風險問題。當前由于一些地方棚改資金缺口較大，急于拓寬資金來源四處舉債，而一些金融機構缺乏專業評估、協作不夠，出現了對一個項目、一個平臺在多家銀行重復授信、多頭融資的問題。“表面上看似解決了資金問題，但一旦還不上，不僅增加了地方債務風險，也增加了金融風險。”國家開發銀行天津市分行行長郭林說。
中國社科院金融重點實驗室主任劉煜輝認為，一些地方的債務風險突出表現在債務結構問題上，而非債務規模上。一些地方為了解決資金來源，對一些利率較高的短期商業貸款和金融產品較多依賴，加上多頭融資，盡管解決了初期建設資金問題，卻導致了債務結構的不合理，在還債高峰期東挪西借，加劇了債務風險。
另一方面，一些地方在棚戶區及保障房項目上規劃不到位、布局不合理、重建輕管，加上配套建設不足，導致一些項目盡管建設完工，但在后期租售上不受市場歡迎，資金回收緩慢，也加劇了債務風險。
一些專家提出，當前一些地方的棚戶區改造中，對資金籌集、使用等缺少前瞻性的研究和統一規劃，缺少與金融機構的協同配合。未來應進一步提高地方債務透明度，使地方政府與專業金融機構能各自發揮優勢，圍繞各地棚房區建設計劃，系統研究、分析政府投融資規模和投向，合理控制融資成本、規模，避免債務風險。
管控風險
當前，棚房區改造政府資金償付渠道單一，幾乎各地都是來自于土地出讓金和剩余房屋銷售款及部分租金。但隨著棚房區改造步入啃“硬骨頭”階段，地方對加大中央投資和政策支持力度、加快金融和監管政策創新等方面的渴盼也愈發強烈。
吉林省遼源市保障性住房管理中心主任李清說，隨著棚改的深入，剩下的一些國有工礦棚戶區地點偏僻、區位差，幾乎沒有商業化運作價值，都要由政府主導改造，資金壓力更大。到2017年，預計棚戶區改造的貸款規模會達到40多億，地方既要還償、還要建設，建議國家能夠持續加大投資力度，緩解地方資金壓力。
黃石市房地產管理局副局長吳金文建議，應當加快棚戶區、公租房、廉租房等保障房的并軌改革，目前保障房產品各類較多，資金渠道不一、補貼標準不一，有限的資金難以整合發揮作用，并且給地方帶來了諸多操作不便。他認為，應當進一步簡化分類，發揮有限資金的統籌使用效果，給予地方更多的調配權。
郭林認為，還應重視解決地方政府存量負債和未來債務增量的難題，通過“三個統一、三個專項”盡可能規避債務風險。統一評級，統一授信，由一家專業金融機構對地方政府進行評級授信，避免多頭評級、多頭授信和地方債務不透明的問題，實施統貸統還，由一個平臺來承接和歸還貸款；國家明確專項貸款、專項債券和專項基金，避免資金流向走偏、多頭發債、解決地方資本金不足等問題。
中國農業銀行北京分行房地產信貸部總經理曹偉建議，國家應進一步加大政策支持，鼓勵金融資本、社會資本共同解決棚房區改造資金缺口的同時，加強監管創新，創新金融產品，拓寬融資渠道。
