融資乏途
地方政府蜂擁借道PPP
商業銀行大批削減甚至不再批準BT項目資金，地方急缺建設資金，對PPP的推廣躍躍欲試
段柳
地方債務壓頂之下，PPP(公共私營合作制)日漸成為官方的時髦詞。
國務院上周推出80個示范項目，面向社會公開招標，鼓勵和吸引社會資本以合資、獨資、特許經營等方式參與建設營運。PPP就被視為其中重要的合作方式。
目前財政部正在推廣的PPP(Public-Private-Partnership)模式是一種狹義的PPP，是政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系。
在此之前，地方對PPP已經躍躍欲試：各地接連不斷開展PPP培訓班，探索籌備PPP中心，尋找智囊機構研究試點項目等。
作為財政部力推的政府與社會資本為提供公共產品或服務建立全程合作關系的模式，PPP被視為化解地方債務風險、為新一輪城鎮化籌資的重要手段，
但地方對PPP的熱捧，也引發了學界的擔憂。
多位財稅領域專家呼吁，地方政府切忌一哄而上，如像此前那樣，把投融資平臺用到“極致”，不僅無助緩解地方債務風險，還可能帶來新一輪危機。還有學者提出，PPP不僅是融資工具，更是一種新的管理方式，對政府的管理能力也提出了新的挑戰。
地方“蠢蠢欲動”
當前中央多個部門反復提出政府購買服務，并主推PPP，似乎為地方找到了紓解地方債務風險和城鎮化資金難題的良方。
據《第一財經日報》記者了解，由于BT(建設-移交)融資模式的弊端盡顯，很多地方都出現商業銀行大批削減甚至不再批準BT項目資金，地方急缺建設資金，并對PPP的推廣有極大積極性。
去年11月，財政部已選定哈爾濱市與洛陽市為亞洲開發銀行PPP項目全國首批試點城市，亞洲開發銀行將通過技術援助和優惠貸款支持試點城市。
今年4月初的消息顯示，哈爾濱市預計將于今年年底正式與通過招標確定的社會資本合作伙伴簽訂PPP協議；今年2月的公開信息顯示，洛陽市的市政路橋和污水處理打包項目已初步選定為貸款支持項目。
今年以來，PPP在地方上的推廣更加火熱，已有非試點省份找到智囊機構，希望能在當地研究一些PPP項目。有財政學者表示，幾乎每天都能接到地方財政系統官員的電話，要求給予相關指導或前往開辦培訓。
地方對PPP的熱情，引發一些財政學者的擔憂，包括“一定要防止一哄而上”，以及“一定要吸取地方債的教訓”。
學者們擔心，PPP現在被提到一個前所未有的高度，有點感覺“饑不擇食”，就像當年的地方債一樣，被地方認為是萬能的，能化解地方債務風險又能提高城鎮化率，一切都能用PPP來解決。
“因為地方現在融資，靠投融資平臺和土地出讓已經難以為繼，他們看到了新的希望，有了救命稻草，得趕緊抓住。十八屆三中全會后，地方改革的熱情空前高漲，改革熱點立刻轉向PPP。”有學者說。
對于PPP緣何突然火熱，北京航空航天大學公共管理學院副院長胡象明將背后動因歸結為：政績沖動和外部壓力。“一是政府官員有政績沖動，另一方面是受到了對高速公路、醫療、教育等公共服務發展有需求的社會公眾的壓力，但政府又缺乏資金，所以需要‘借錢’。”
不僅在學界，同樣主推此項工作的財政部也有類似看法，監管層在布置PPP工作時，也明確表示要防止地方“一哄而上”。據《第一財經日報》記者了解，財政部的試點不會很快完成，還需要積累經驗，有待情況梳理好后才會推廣運用。
警惕夸大融資功能
隨著城鎮化的繼續推進，未來需要的資金規模更為龐大，如財政部副部長王保安此前表示，城鎮化所需資金約42萬億元；但從財政收支情況來看，近兩年全國公共財政收入保持在11萬億~12萬億，同時政府剛性支出仍在增加，收入與支出已經相當。公開資料顯示，一些地方償債對土地出讓收入的依賴度較高。
在此形勢下，PPP正被視作破解土地財政困局的籌資“神器”。但也有越來越多的學者開始呼吁，不要過分夸大PPP的“融資”功能，否則可能“物極必反”。
在近期中財-鵬元地方財政投融資研究所主辦的“地方財政投融資與公私合作學術研討會”上，財政部財政科學研究所研究員孫潔等多位學者均表示，PPP不僅僅是“融資”手段，更是一種管理手段，如果簡單希望化解地方債務風險而盲目追求融資效果，可能會難以實現預期效果。
“融資是內容之一，(PPP)更是一種管理模式，如果只說融資，恐怕解決不了現在想解決的問題。”孫潔說。
中國人民大學公共管理學院教授崔軍也認為，PPP更多是一種管理手段，不否認它有融資功能，但如果過分夸大融資功能，像現在的融資平臺公司一樣用到“極致”，“可能會帶來新的危機，或者會走不下去”。
在較早開始研究PPP的財政部財政科學研究所所長賈康和孫潔合作的文章中，對PPP管理模式和融資模式的區別有一段論述。他們認為，融資只是PPP的目的之一，并不是全部，政府和公共部門除了利用民營部門的資本以外，大多都還利用了民營部門的生產與管理技術；其次，融資更多是考慮將自己的風險最小化。而PPP管理模式中，更多是考慮雙方風險而將整體風險最小化；最后，與風險控制相對應，融資者考慮的是自己收益最大化，而PPP管理模式又加入了社會綜合效益最大化的導向，作為PPP管理模式中的合作雙方，又是受到不允許過分追求局部利益的制約的，因為這一模式涉及更多的公眾利益。
“在PPP管理框架下，政府為了吸引民間資本進入，減少民營部門的經營風險，會確保其經營具有一定的收益水平，但又不應收益過高，如果收益過高，政府方面也會作出相應控制。”上述文章稱。
或將建立各級PPP中心
據《第一財經日報》記者了解，在地方政府對PPP熱情高漲的背景下，現在已有省級政府在探討成立PPP中心、PPP管理中心等機構。另據媒體報道，財政部也正在醞釀成立PPP中心。江蘇省已被財政部確定為建設省級PPP試點中心的省份之一，湖南、浙江等省份仍在爭取PPP模式在當地率先試點。
財政部官方網站日前刊登了一則署名為清潔發展機制基金的文章。下屬于財政部的中國清潔發展機制基金管理中心成立三年多來，一直在探索通過PPP動員社會資金參與節能減排項目。
文章稱，國際經驗表明，PPP中心是成功推廣應用PPP的重要支持機構，承擔著政策咨詢、技術支持、能力建設、促進或直接投資等重要職能。凡是PPP市場較成熟的國家，都建立了國家PPP中心甚至地方PPP中心。作為PPP專門管理機構，PPP中心利用自身專業人員和大量外圍專家，可以為政府提供專業技術支持，有效解決政府在PPP管理上的機制性失效問題，在成功推行PPP中發揮著至關重要的作用。
事實上，國家層面的PPP中心設置主要有兩種方式，一種設立于財政部，如英國、澳大利亞維多利亞州、南非等，另一種獨立于政府部門之外，如德國、韓國。
“國外成功運行的PPP中心大多設于財政部，這樣有利于將PPP與其他財政支出、政府債務等統籌管理。”上述文章稱。
地方層面是否設立PPP中心，則在很大程度取決于本國的經濟規模與結構，以及投資決策權的下放程度。在英國、澳大利亞、巴西、德國、印度、墨西哥等許多國家，除設立國家PPP中心外，均設立了地方PPP中心。
盡管政府意愿在PPP推廣中起到了關鍵作用，但有學者建議，要提防地方對于醞釀PPP中心熱情過度，將此視為一個“謀官”之處，決策也需要更加透明公開，防止地方主政官員“一言堂”，拍腦袋做決定。
“合同管理”對政府提出新挑戰
PPP不只是融資手段，長達20~30年的合同期以及復雜的管理過程，對政府的管理能力提出很高的要求。“管理合同是核心。”在上述研討會上，多位財政學者反復提出這一觀點。
在定價管理方面，國內外均存在并不成功的案例。如美國1992年以合同外包的形式成立了美國濃縮鈾公司，要求公司致力于核電技術升級并在50年特許經營期滿后，交回聯邦政府。該公司利用特許經營權于1999年成功上市，上市后私人部門覺得賺錢很成功，就停止了核電技術升級，2000年關閉了兩家生產濃縮鈾設備的廠商。最新數據顯示，這家公司由于遲遲未能開發低成本高效率的新技術，已經喪失了競爭力，面臨破產清算。
有分析對此認為，公用事業改革應該在堅持公益性的前提下引入民營資本，用法規來監督，最終達到效率和公平的最優。不能因政府有財政壓力，就把公有事業作為一個盈利行業賣掉，令其簡單成為公司牟利的手段。
財政部財科所研究員孟翠蓮則認為，財政部未來要推的PPP應該采取彈性定價，會讓私營部門盈利，但不會是暴利。孟翠蓮建議建立一種動態調整的定價或政府補貼機制，形成長期穩定的投資回報，同時還要有績效評價機制，根據企業的經營狀況調整投資回報率，從而對社會資本產生吸引力。
此外，為了吸引資金，地方政府往往承諾“兜底”，以至于后期產生高昂成本。有學者建議說，要防止惡性競爭，因為在這個過程中需要引入大量資金，肯定會產生一定競爭，省際之間、地區之間不能為了吸引資金讓渡過多的利益。
建議立法先行
去年年底公布的“十二屆全國人大常委會立法規劃”，將“基礎設施和公用事業特許經營法”列為二類立法項目，即需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。
國家發改委的信息顯示，發改委法規司早已著手研究基礎設施和公用事業特許經營立法工作，將按照在2014年上報國務院，2015年完成國務院審查并提請全國人大常委會審議，本屆人大任期內出臺的目標安排工作進程。
孟翠蓮表示，推廣PPP應當立法先行，“可以學習房產稅先立法后征稅，我們目前正在探討的《特許經營法》肯定會有助于降低交易成本等，為PPP提供制度性的土壤，而不是當作一個政府找錢的工具。”
她還認為，PPP是長期的戰略合作關系，這需要公私雙方都有契約精神，長期來看會有大量資金進入，應當用法律來規范雙方的責任義務分擔等。“目前正要起草的《特許經營法》會面臨很大的難題，要克服法律上面的很多空白，以及法律之間‘打架’的問題。”
更迅速、更便捷閱讀深度解析、分享新銳觀點，請掃描二維碼，關注經濟參考報微信公共賬號。
