作為美麗鄉村建設面臨的首要問題，規劃是否合理關涉區域內城鄉統籌發展、村莊聚落形態重構和優化以及村莊內基礎設施建設等諸多事項，重要性不言而喻。不過，《經濟參考報》記者近期在基層調研了解到，盡管規劃為先的理念被地方官員和農民廣泛接受，但無規劃、偽規劃、亂規劃的問題仍然存在，陷入“多龍治水”困局。主體不清、責任不明，資金不足、技術不全，統籌不力、剛性不強，規劃中暴露的種種弊病已經成為美麗鄉村建設中必須首先要啃的“硬骨頭”。
“多龍治水”致規劃“打架”
除鄉村建設規劃上下層級之間“斷檔”外，各個部門間的規劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問題也比較普遍。
從提出建設社會主義新農村開始，“以規劃為先導”的理念就已經成為鄉村建設中的各方共識，到了建設美麗鄉村的階段，規劃先行更是基本原則。但記者采訪了解到，目前我國大部分鄉村有上級原則規劃，無基層具體規劃，多部門項目規劃，少地區全域規劃。上下“斷檔”，左右“分割”，各地在“誰來規劃”的問題上存在分歧，由此產生的規劃“缺位”和“錯位”問題非常嚴重。
記者首先對政府各層級間的鄉村規劃進行梳理，發現省市級一般都有鄉村建設的原則性規劃，但到村鎮一級乃至縣一級大部分地方卻沒有合理科學的具體規劃，呈現“省市有規劃，縣鄉有做法，村里沒辦法”的狀態。
以河北為例。省一級近年來出臺了一系列有關鄉村建設規劃的法律法規，包括《河北省村鎮規劃建設管理條例》、《河北省新農村建設村莊規劃編制導則》等，對建設規劃的重要性和編制規則進行了說明。
在市一級，相關的建設規劃也比較健全，比如邯鄲市2001年出臺了《邯鄲市村鎮規劃建設管理條例》，并在2005年修訂，對“改善村鎮的生產、生活環境，推進文明生態村鎮建設，加快城鎮化進程，促進經濟和社會的發展”等進行了詳細說明。
但到了市級以下，規劃編制和實施的普及率便大大降低。邯鄲市下轄的15個縣市中，盡管都在進行鄉村建設，但并不是所有的縣都有完整的建設規劃。
除鄉村建設規劃上下層級之間“斷檔”之外，各個部門間的規劃和方案“云集”村莊，甚至“打架”的問題也比較普遍。中國人民大學國家發展與戰略研究院教授彭真懷認為，鄉村建設規劃統籌的問題非常突出。
在甘肅隴南市的一些村莊，臨近年底，村干部最忙的就是不斷應對上級各個部門的年度檢查。康縣的一位村干部告訴記者，有時候好幾個上級部門同時來村里檢查規劃的落實情況。在貴州興義市，一個村莊有各類規劃十余個，但這些都是各個部門針對自身項目制訂的規劃，沒有村莊整體規劃的統籌，一些部門規劃難以實施。
彭真懷表示，一村多規劃緣于“多龍治水”。財政部門管一事一議，環保部門管農村環境集中整治，農業部門也有相關責任，各個部門都有支農資金、項目建設規劃或方案，各吹各的號各唱各的調，落實到具體村莊時，自然出現規劃“打架”現象。
“被規劃”問題突出
一些村莊的規劃并未清晰，另一些村莊則由于做規劃時脫離村莊實際，片面模仿城市而把規劃變成“胡規亂劃”，建設規劃和基層實際“兩張皮”現象嚴重。
江蘇省住建廳村莊整治工作技術顧問唐和才曾經擔任江蘇省姜堰市住建局的副局長。他告訴記者，從專業上說，目前村鎮規劃從理論到實踐，都還處于起步階段。高校沒有相關專業，設計部門也沒有相關人才。由于工作量大、利潤有限，很多專業設計院也不愿意搞農村規劃，實際上也不會搞農村規劃。
脫離鄉村實際做規劃，基層干部稱之為“被規劃”。唐和才給記者講了一則“50萬公廁規劃”的故事。當初他邀請專家給溱潼鎮湖南村做規劃設計，結果對方設計了一個50萬元的公共廁所，比5A級風景區的廁所都高級。“給我們做規劃的是一個建筑學院的院長，他在中國規劃建設界很有名望。”唐和才說。“但沒有我們這些土專家了解農村。50萬元的廁所，農村沒有那么多的錢，建成也就是個花瓶。”
規劃編制缺乏科學性，與編制規劃資金拮據密切相關。在許多地方，尤其是在西部貧困地區，地方干部編制規劃時都遇到這樣的難題：錢從哪里來？“編制一個村莊規劃至少要20萬元。”近兩年一直負責村莊規劃編制和審查工作的浙江臨海市農辦主任王志堅說。“即便是西部貧困地區，一個村莊的規劃費用至少也要10萬元。”
規劃“變臉”造成資源浪費
鄉村規劃本來應該成為建設過程中的“指南針”，但在一些地方由于存在諸多弊端，成了浪費公共資源，增加農民負擔的“絆腳石”。
“誰來規劃”尚未理清，“怎么規劃”缺乏科學性，美麗鄉村建設過程中面臨的這些規劃問題，束縛了基層干部群眾建設的腳步。鄉村規劃本來應該成為建設過程中的“指南針”，卻成了浪費公共資源，增加農民負擔的“絆腳石”。
“我干了20多年村干部，村莊建設就沒有規劃。”西部某省一位村支書說，上面政策時有變化，各個領導想法不一樣。有的說要搞沿河風光帶，有的說要搞民族房屋，好幾次是剛搞好沒多久就要重新搞，有村民的房屋短短幾年里搞了好幾次，重復建設多，浪費多。
“從長遠來看，未來10%的村莊會進入城市，60%的村莊會空心化，30%的村莊會成為中心村中心鎮。”南開大學周恩來政府管理學院博士生導師程同順說，“中心村中心鎮是美麗鄉村建設的重點，規劃上也應該進行重點把握。相反，如果沒有合理科學的建設規劃，在那些空心化的村莊建設上過多投入資金，無疑會造成資源的巨大浪費。”
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攻克鄉村規劃難題須闖“三關” |
| 記者 翟永冠
朱峰/北京報道 |
編制一份科學合理的美麗鄉村建設規劃，是一個地區城鄉統籌發展的指引，是整合涉農資金高效利用的關鍵，也是完善村莊空間布局的抓手。在無規劃、亂規劃、偽規劃三大問題的困擾下，基層官員及村民建言，解決好美麗鄉村建設規劃問題，要政府組織、群眾參與，過好“規劃主體關”；要全域統籌、生態為先，過好“科學合理關”；要強化效力、整合投資、適當靈活，過好“貫徹落實關”。
規劃主體宜為縣級政府
鄉村建設規劃首先需要解決的問題是規劃誰來主導編制，村民如何參與。基層建言，考慮到鄉村建設涉及的部門多、資金散、項目雜、協調難，要在一定政府層級內理順部門間關系，明晰規劃責任，確定規劃牽頭部門。
甘肅省副省長冉萬祥認為，美麗鄉村建設規劃的制定，應該由縣級政府制訂規劃指導意見，指導各地做規劃。住建部村鎮建設司原司長李兵弟也認為，要明確縣級政府在鄉村建設規劃編制中的責任和作用。李兵弟表示，市級政府直接做鄉村規劃有其優勢，可以組織專家，從城鄉統籌的范圍科學規劃，但畢竟面對的村莊太多，對實際情況難以詳盡了解，而鄉級政府盡管了解基層，但資源不足，權力有限，也難以做到城鄉統籌。因此“建議把區域鄉村建設的規劃放在縣級政府，進行縣域范圍內的統籌安排。”
甘肅省住建廳副廳長劉永堂表示，規劃編制、修編、審批權必須集中在縣或縣級以上政府，至于規劃的實施管理職能及處罰權各地要積極、盡量地下放鄉鎮。要在體制機制上盡快理順，以適應當前村鎮建設發展形勢的需要。
在規劃編制過程中，要能夠讓村民廣泛參與。“讓農民表達自己的意愿和利益訴求，進而參與到規劃過程中來，才能保證規劃結果的客觀公正和可實施性。”天津市靜海縣縣委書記冀國強說。
應遵循生態為先原則
在確定規劃主體后，如何編制出符合基層發展實際的鄉村建設規劃成為下一個問題。基層民眾建議，要按照“全域統籌，發揮體系規劃的指導作用”、“生態優先，創造可持續發展的農村社區”的原則，進行鄉村建設規劃編制。
村莊建設規劃編制過程中首先要注重規劃的系統性，進行全域規劃。冀國強表示，美麗鄉村建設規劃不是單純講怎么蓋房子，而是以城鄉發展總體規劃、土地利用總體規劃和城鄉一體化發展規劃為指導，以生活宜居、環境優美和設施配套為重點，制定鄉村建設的整體規劃。
在西部地區，全域規劃也逐漸深入人心。甘肅省白銀市白銀區的美麗鄉村規劃不是孤立地做村莊規劃，而是以市、區編制的城鄉發展總體規劃、土地利用總體規劃和城鄉一體化發展規劃為指導，以生活宜居、環境優美和設施配套為重點，制定全區美麗鄉村建設的整體規劃。
甘肅省白銀區委農工辦主任張蘭浩表示，當地在有了整體規劃后，再細化區域內生產、生活、服務各區塊的生態功能定位，明確民居、道路、垃圾污水等項目建設的時序與要求。各區塊功能定位明確后，各鄉鎮、村再按照建設規劃、整治規劃和近期集中建設區修建性詳細規劃三個梯次來編制村莊規劃。
其次，規劃編制還要把生態保護的理念貫穿其中。天津大學環境學院院長陳冠益表示，村莊建設規劃要確定生態優先的原則，創造可持續發展的農村社區。
“規劃要考慮農村接近自然的特點，體現生態思想，合理開發利用農村可再生資源，積極推廣新能源利用措施和建筑節能措施。”陳冠益說，“通過各項能源生態轉換技術將農村地區普遍存在的農作物秸稈、人畜糞便和生活垃圾等轉變為清潔、高效和無公害的燃料、肥料和飼料加以利用，從而提高農民的生活質量和農村的居住環境，創造出美好、自然的農村生態環境。”
規劃落地須有效力
科學合理的鄉村建設規劃確定之后，要能夠在實際建設過程中貫徹實施，規劃的生命在于落實。基層干部和專家建議，讓紙面上的規劃落到地上，要加強建設規劃的效力和約束力，實現對村莊建設的有效控制，對違反規劃的做法加以禁止。同時，考慮到農村的實際，還要在一定程度上保持規劃的穩定性和靈活性的有機統一。
首先，鄉村建設規劃確定后，要出臺相應的實施控制措施和行政執法保障，使規劃具有一定的約束力。甘肅省環保廳農村處處長張文榮認為，村莊建設規劃編制完成后要進行科學性評審，之后提交給縣級人大常委會通過，這樣規劃就能固定下來，不會因為領導更換而改變，保證規劃的效力和延續性。邯鄲市農工委副調研員閆明海建議，每個鄉鎮在美麗鄉村建設過程中成立一個專門監督的機構，對政府部門和村民規劃執行的情況進行監督，保證規劃能夠落實。
其次，要用規劃引領涉農資金集中整合使用，發揮規劃的導向作用。“項目和資金只能通過規劃去整合，這是美麗鄉村建設規劃中的重要內容。”甘肅省白銀市白銀區委書記李蘭宏表示。“以這些規劃來統籌整合現有的各類資源，如財政獎補、土地整理、環境連片治理、危房改造等多個部門的支農項目資金，集中用于美麗鄉村建設，使規劃早日落實。”
另外，還要保持規劃的穩定性和靈活性的有機統一。南開大學周恩來政府管理學院教授程同順說，村莊規模很小，社會結構簡單，發展具有不確定性，過于具體的藍圖和目標無法保證實現，反而降低了規劃的嚴肅性。因此，在保持規劃原則和大方向穩定的前提下，及時根據村民要求進行調整。
