盡管地方政府性債務問題已成為中國經濟發展面臨的一大風險隱患，但２１日提交十二屆全國人大常委會第八次會議審議的預算法修正案草案三審稿，擬在允許地方政府舉借債務方面有所突破，但新增的諸多“防火墻”條款凸顯立法機構防范債務風險的決心。

    時隔兩年，已經２０歲的預算法迎來其修改征程的第三次審議。是否允許地方政府舉借債務一直是該法案修改的難點和焦點。

    中國現行預算法規定，“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”此前的預算法修正案草案一審和二審稿，都保留了現行條款。

    在中國城鎮化進程提速背景下，面對地方建設投資熱潮，現行規定雖卡住了地方政府發債的閘門，卻沒有擋住地方政府變相舉債的腳步。過去幾年里，國際上將中國地方不斷激增的隱性政府債務以及影子銀行問題，視為中國經濟風險之一。

    此次提交的三審稿匯總了各方意見，明確規定：“經國務院批準的省、自治區、直轄市的一般公共預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。”

    “這意味著對地方政府舉債的開閘，但這種放開是有條件和嚴格限定的。”北京大學法學院教授劉劍文說。

    當前放開地方政府發債已是大勢所趨，中共十八屆三中全會決定也釋放出為地方政府發債“解禁”信號，如在健全城鄉發展一體化體制機制部分提到“允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。”

    財政部副部長劉昆日前在談到如何解決城鎮化資金來源問題時也提出，財政部將重點加大地方政府債券支持城鎮化建設力度，依法賦予地方政府適度舉債權限，通過完善現行地方政府債權制度等建立多元化資金保障機制。

    但放開地方發債，勢必帶來如何防范財政金融風險等問題。審計署披露的地方政府性債務家底顯示，截止２０１３年６月底，中國省市縣三級政府負有償還責任的債務余額１０．５８萬億元，比２０１０年底增加３．８７萬億元，年均增長１９．９７％。

    種種跡象顯示，當前中國地方政府性債務風險仍不容忽視，部分地方和行業債務負擔較重，地方政府性債務對土地出讓收入越發依賴，一些地方和單位也曝出違規融資、使用地方債資金現象，尤其不久前債券市場出現超日債等違約事件也加劇各方對地方債違約的擔心。

    劉劍文認為，對地方政府舉債“開閘”后，關鍵是要嚴格監督，做好風險防控。

    據全國人大法律委員會副主任委員李飛介紹，此次三審稿對地方發債規定了諸多限制，如明確舉債主體為“經國務院批準的省、自治區、直轄市”；舉債方式限于“發行地方政府債券”；用途應當是“一般公共預算中必需的建設投資的部分資金”，并“不得用于經常性支出”；債務還應有“穩定的償還資金來源”。

    此外，三審稿還在債務規模和管理方式上設“防火墻”：舉債規模“由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。省、自治區、直轄市依照國務院下達的限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人民代表大會常務委員會批準。”

    三審稿還明確，地方政府不得在法律規定之外以其他任何方式舉債，以及為他人債務提供擔保。同時，強調對地方政府舉債的監管，如第７８條將“經批準舉借債務的規模、結構、使用等情況”列入各級人大對本級決算草案的審查重點，第９３條對違法舉債或為他人債務提供擔保的，規定了相應的法律責任。

    “目前地方政府發債還不能達到完全的市場化。中國的地方政府不太可能允許破產，還是有隱形的中央兜底，而在這前面就要設置多道防線。”中國社科院財經戰略研究院研究員楊志勇說。