改變農地用途，大搞“非農化”和“非糧化”
《經濟參考報》記者調查發現，近來，以“下鄉投資”為名行“圈地運動”之實的事件時有發生，企業聯合地方政府以流轉的名義強征農地，改變農地用途大搞“非農化”和“非糧化”導致農民利益受損，甚至對國家糧食安全造成隱患。
3月26日召開的農業和農村基礎設施建設新聞發布會上，發改委農村經濟發展司司長高俊才表示，在鼓勵和引導工商企業到農村去發展適合企業化經營的種養業過程中，有些企業為了追求利潤，或使農民權益受到了損害。
對此，發改委新聞發言人李樸民表示，下一步將堅持和完善農村基本經營制度，慎重穩妥地推進農村土地制度改革試點。
亂象 名為流轉實為強征
近幾日，山東省平度市征地血案鬧得沸沸揚揚。因對開發商征地手續有異議、沒拿到征地補償，平度市杜家疃村村民在已被圈占的被征地施工入口搭起帳篷，阻止施工。3月21日凌晨，帳篷被人縱火致1死3傷。3月25日晚，平度市公安局稱，7名犯罪嫌疑人已被刑事拘留，杜家疃村主任杜群某與開發商崔連某指使另外5人實施縱火。
記者了解到，在一些地方，土地流轉過程中出現“名為流轉、實為強征”的做法嚴重侵犯了農民權益，而平度征地血案正是強征亂象下的一種極端結果。
在皖北某縣，一些農民反映，當地有一個數千畝的大規模土地流轉項目，盡管九成以上的農戶愿意參與土地流轉，但仍有一小部分群眾持反對態度，他們稱自己種了一輩子地，圍繞農業耕作形成了生活習慣和生產方式，很難被單純的經濟效益說服。
據當地村干部表示，雖然這些農戶不愿進行流轉，但是由于這是政府主導的土地流轉項目，迫于上級的壓力，他們不得不對這些反對的農戶進行游說和施壓。“這實質上已經演變成了半強迫性質的行政強制征收。”他說。
類似的情況在安徽省廬江縣也有發生，當地郭河鎮農民張少林反映，他家中兩畝左右的自家承包地，在自己沒同意的情況下，就被當地政府強行征收，然后流轉給了安徽某大學經營規模農業。“到現在他們已經種了兩季的莊稼，都沒和我簽過任何流轉土地的協議。”他說。
廬江縣郭河鎮黨委副書記朱曉東對此解釋說，村民反映的問題，涉及的是當地政府和安徽某大學協議流轉約500畝土地，作為高校產學研基地，是省政府批準的重點項目，而且絕大多數農民都已經自愿簽訂了土地流轉協議。
有業內人士分析稱，上述案例具有共性，一方面是絕大多數農民都同意流轉，一方面是仍有極個別農民拒絕流轉，地方政府說服無效后，就采取行政強迫手段進行征地，尤其是一些地方把土地流轉率作為政績目標，依靠行政力量推動土地流轉，有可能會使得問題更加突出。
中國社科院農村發展研究所研究員王小映認為，隨著經濟快速發展，中小企業、金融資本等生產要素進入農業進入農村的趨勢越來越密集，個別地方出現了一些不好的苗頭，比如政府在金融資本要挾下征收土地，把集體土地轉為國有土地后再承包出去，這直接導致農民在土地流轉過程中被踢出局，讓農民權益受到嚴重損害。
他說，除了這種直接把農民“踢出去”的模式，還需要注意的是，隨著土地承包經營權的層層轉包，農民對土地經營權的自主性和議價能力減弱。在現有政策下，農民的土地經營權經過層層轉包，和農民直接和土地受讓方簽訂協議，都是符合現有土地政策的，但后者更能保障農民權益。政府可以更多發揮市場監管角色，監督合約雙方的運作經營要在政策法律框架內運行，而不是成為市場主體。
隱患 改變農地用途危及糧食安全
記者了解到，目前工商企業直接租賃農戶承包地的比例還不高，但流轉面積增長的速度卻很快，2012年流轉入企業的土地面積比上年增長34%，2013年比上年又增長了40%。公司企業在成功“圈地”之后，一些“炒作土地”的負面現象也隨之出現，導致“非農化”、“非糧化”等問題時有發生。
中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文曾表示，資本進入農業，是好事。但有些資本進入農業，本身就心術不正，就是想拿地。并且，還有一些人“拿完地不是想種莊稼，是想‘種房子’。”
有關專家向記者介紹稱，目前糧食生產的利潤率仍然偏低，平均大概為每畝300元至500元一年左右，對于公司企業來說明顯太低了，以中信信托在貴州開展的土地流轉信托項目為例，信托公司拿到土地后，對每畝經營收益的規劃由原來的500元/年增加到2000元/年，光靠“種莊稼”明顯不行。
記者查閱資料發現，無論是上述貴州的項目還是安徽的土地流轉信托項目，中信信托的規劃都并非完全以種糧為主。在安徽宿州，涉及流轉的5400畝試點土地和遠期目標的2.5萬畝土地，擬建設成現代農業循環經濟產業示范園，園區規劃為五大板塊，涉及20多個子項目，現代農業種植只是其中一部分，而在貴州開陽，中信信托則是要引入農旅一體化的概念，要建設一個現代生態農業結合體驗式旅游的示范園區。
對于非農化現象，農業部農村經營體制與經營管理司司長張紅宇認為，土地流轉無論是流向工商企業，還是流向大戶、合作社，土地的非農化在政策上有明確的要求，法律禁止耕地的非農化，也要注意遏制非糧化問題。
為了預防農村土地在流轉過程中出現的承包方改變土地用途而損害地質、或因經營不善而中途退出等傷害農戶利益的現象，2014年中央一號文件明確規定要“探索建立工商企業流轉農業用地風險保障金制度”，記者日前獲悉，包括湖北武漢在內的多個地方政府已經建立了該項制度，但是有專家認為，由于土地流轉保障金額度實在有限，核心是在于預防，而非懲罰，因此能有多大作用還有待觀察。
監管 推進土改試點需慎重
國家發展改革委3月26日召開農業和農村基礎設施建設新聞發布會，發改委新聞發言人李樸民在會上介紹，下一步將積極推進農村改革，堅持和完善農村基本經營制度，慎重穩妥地推進農村土地制度改革試點。
從2014年中央一號文件開始，監管層已多次強調在推進農村土地制度改革試點過程中一定要慎重穩妥，土地流轉不能違背農民的意愿。
陳錫文此前在接受記者采訪時表示，中央特別強調土地制度改革牽一發而動全身，必須謀定而后動，必須非常慎重穩妥地推進試點。現在越來越多的城市工商資本進入農業，對此要設定準入門檻，原則上不鼓勵工商資本長時間大面積租賃農民土地，準入后要進行監督，防止非糧化、非農化傾向。他表示，自己并不看好公司企業大規模搞農業。
農業部部長韓長賦在十二屆全國人大二次會議新聞發布會上曾表示，土地流轉是提倡的，但是必須是有序地流轉，所謂有序流轉就是依法、自愿、有償，最主要要保障農民的權益。因為地是農民的，是承包農戶的，流轉不流轉，以什么價格流轉，流轉多少時間應該由農戶說了算，流轉的主體是農民，不是干部，這一點必須明確。
“對于‘圈地’這個詞，圈好了是利大于弊，圈不好弊大于利，要趨利避害，鼓勵雙贏模式，防止損害農民利益。”高俊才表示，有些企業為了追求利潤，使農民權益受到損害的情況可能也有，但還是要鼓勵和引導工商企業到農村去發展適合企業化經營的種養業。
高俊才說，今后農業投入渠道要政府、企業和個人三結合，缺一不可。農業投資總體上還應以農民為主體，而工商資本甚至是城市資本到農村去擴大投入，也是發展現代農業的有效措施。
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