隨著城鎮化進程加快，大量農民轉戶進城。《經濟參考報》記者近期走訪重慶開縣、涪陵等地5個行政村了解到，自2010年以來，已有1200多名農民轉戶。
然而，在對農村承包地的處置上，部分轉戶農民心態矛盾：一方面認為種地不賺錢、效益差，轉戶后要么就近種起“懶莊稼”，要么將土地撂荒或送給別人種；另一方面又認為土地升值潛力大，還有“惜地”情結，轉了戶也不愿將承包經營權交還給村集體。
“種地不賺錢不如不種”
轉戶農民說，現在農業效益差，收益沒有吸引力，很多人只種“口糧田”，能種多少算多少，夠自己吃就行，管不過來的地就只能撂荒。“種地不賺錢，有時還倒虧，有的人把地送給別人種，甚至不種。”
重慶開縣臨江鎮青陽村、涪陵區珍溪鎮中鋒村、馬武鎮石朝門村、豐都縣名山街道古家店村、江津區慈云鎮一水村等5個行政村，共有農民約1.3萬人，承包地面積超過1.8萬畝。自2010年以來，這5個村轉戶人口已超過1200人，其中超過70%的農民就近就地將戶口遷到附近的小城鎮。
《經濟參考報》記者近期深入這5個村采訪發現，大部分農民是就近就地轉戶，其承包地仍可就近耕種，但不少人還是種起了“懶莊稼”。
涪陵區珍溪鎮中鋒村村民鞠德泉2012年轉戶，地雖沒丟下，但種一季水稻就是“播種一次、翻耕一次、施一次肥、除一次草”，一般不搞田間管理，沒有精耕細作。“種地糙一點，產量會少一點，但只要能滿足自家口糧就行。”鞠德泉說，戶口遷到鎮上后，每月城鎮居民養老保險有600多元，再隨便種點口糧，生活還可以。過去那種“晴天一身汗、雨天兩腳泥”的種地生活確實不想再過了。
記者采訪發現，轉戶農民與村里其他人相比，收入相對較高，一般都在外務工多年，有較為穩定的工作，不少人在小城鎮或者區縣城已經購買了住房。對他們而言，種一畝地純收入僅六七百元，吸引力不夠，還要耗精力。除了有的人愿意種些口糧田外，不少人要么將土地撂了荒，要么送給別人種。在一些村社，40%以上的轉戶農民土地被親戚朋友或鄰居“撿”去種。
在豐都縣名山街道古家店村村委會主任古明華看來，農村“撿地”的出現，主要是因為農民轉戶大多是自發行為，其留下的地塊高度分散。“村里平均一戶人承包地只有3畝多，還要分散成10多個地塊，彼此之間距離還很遠，沒法統一流轉，搞規模經營。轉戶農民自己不想種，還不如免費送給別人種。”古明華說。
“進了城也不能丟下土地”
雖然轉戶農民大多都說種地苦、效益差，不愿意再種地。但他們卻沒有一個人主動將承包地經營使用權交還給村社集體，真正實現“人地分離”。
農民轉戶進城，為何不愿放棄農村土地權益？記者采訪發現，這主要有三方面原因：一是直接退地補償少，難以達到轉戶農民預期。受目前政策限制，各地對轉戶農民主動將承包地退出，交還給村社集體應如何補償沒有明確的標準。有的地方采取用承包期內剩余年限測算農業產出值的辦法給予補償，平均每畝補到1萬元，低于轉戶農民預期。二是認為土地是生存保障的底線，雖然自己轉戶進了城，但“農村仍有地在手，進城就有了底氣，干得不好，還可以退回來”。三是認為未來土地升值潛力大，“即便進了城，也不能丟下”。
“農民越來越看重土地的價值，大家覺得只要保留土地承包經營權，以后無論是流轉還是征用，都不吃虧。”開縣臨江鎮青陽村支部書記劉定明告訴《經濟參考報》記者，僅以土地流轉為例，村里耕地流轉價已從2008年的平均每畝400多元/年，漲到現在的700多元。一戶農民如果能將自家土地全部流轉出去，一年租金收入就有三四千元，這對轉戶農民而言還是很有吸引力的。
“無論是出于傳統的‘戀土’情結，還是出于經濟效益考量，農民轉戶進城后，要求保留其在農村的土地，有其合理性，也應受到尊重。”重慶開縣城鄉統籌辦公室主任李繼安指出，為了尊重農民的土地權益，國家也有專門的政策要求，在2011年國務院出臺的第9號文件中，就明確規定了“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民個人意愿，不得強制或變相強制收回。”
加快有序處置土地機制建設
專家和基層干部認為，既要尊重轉戶農民的土地情結，依法保護其土地權益；又要完善農村承包地制度，以“土地不撂荒、種地有效益”為政策設計底線，加快建設轉戶農民有序處置土地的體制機制。
他們指出，轉戶農民“惜地”又不愿種地的矛盾心態，是政府在制定城鎮化和現代農業發展戰略，謀劃未來農村土地經營方式時必須考慮的問題。從長遠來看，如果相關制度安排完善，隨著農村人口大規模轉移進城，農村人均土地資源占有量會提高，通過規范化的土地流轉、股份合作等方式，可以為適度規模經營打下較好的基礎。
《經濟參考報》記者調研發現，在一些出現集中、成片農民轉戶的地方，不少農業種養大戶、專業合作社、家庭農場開始規模流轉轉戶農民的土地。由于沒有“失地”風險，還有較高收益回報，轉戶農民轉出土地的積極性也很高。
在涪陵區馬武鎮石朝門村，自2010年以來先后有600多農民轉戶，其中村里有兩個社甚至出現了整社轉戶的情況，大量農民轉戶進城使土地規范整理和規模經營有了基礎。2011年石朝門村成立了蔬菜股份合作社，轉戶農民手中的3600多畝承包地折資入股，打破戶與戶之間田埂界限，統一平整后交由合作社經營。轉戶農民每年既可以分享地租、也能分紅，一畝地純收入超過2000元。
“在蔬菜股份合作社，轉戶農民成了股東，既不擔心失去土地權益，又能分享農業生產紅利。”石朝門村黨支部書記何國權認為，如果能給轉戶農民一個穩定的土地收益預期，他們還是愿意把土地規模流轉出來，發展現代農業的。
豐都縣名山街道古家店村也有類似情況。古家店村村民原有3200多人，已轉戶1200多人。最近3年村里發展起了蔬菜、瓜果種植大戶50多戶，平均流轉土地面積超過100畝，不少流轉的土地都來自于轉戶農民。“像豐都這樣的三峽庫區縣農業縣，土地資源有限，人均耕地只有1畝多。人口大規模轉移進城，其實為土地流轉，發展規模農業，創造了很大的空間。”村主任古明華說。
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抑制農地撂荒亟須加快產權改革 |
| 記者
李松/重慶報道 |
在戶籍制度改革中，農民進城不用放棄農村土地，是平穩推進城鎮化的一種嘗試。“土地與戶籍脫鉤”能保障轉戶農民土地權益，但農業生產可能面臨兩個風險：一是農民進城后，農村土地將撂荒；二是農地細碎化，不利于規模經營。
作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶市從2010年8月實施戶籍制度改革以來，已有近360萬農民自愿轉戶進城，不少土地以代耕、出租、入股等方式流轉，土地撂荒情況未出現大的波動，農業生產總體平穩。重慶戶改兩年多轉戶農民承包地處置情況初步表明，通過逐漸提高農業比較效益，提高土地租金等收益，鼓勵發展規模經營，轉戶農民的土地也能得到集約利用，農業發展有更大空間。
戶籍不用土地換
在我國城鎮化進程中，農民轉戶進城主要以征地“農轉非”和“土地換社保”方式獲得市民身份和待遇。但由于農民將土地作為保障的需要，以及農村土地附著權益的增加，很多農民轉戶進城不愿放棄農地，甚至出現激烈的“土地維權”。
為保障轉戶農民土地權益，國務院辦公廳在2011年第9號文件中，要求“現階段，農民工落戶城鎮，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農民個人意愿，不得強制或變相強制收回。”在重慶戶改政策設計中，也明確規定“戶籍不用土地換”，農民轉戶進城后，仍可保留農村土地權益。
“戶籍土地脫鉤”、“人地分離”也引起了一些擔憂，認為這可能進一步加劇土地撂荒，不利于農業穩定；此外，農民轉戶后，土地仍掌握在一家一戶手中，分散使用，難以規模經營，不利于農業發展。
《經濟參考報》記者綜合重慶農業、戶改部門情況和基層采訪，發現這些情況尚未出現。據重慶各級農業部門綜合調查，2010至2012年，重慶雖有近360萬農戶轉戶進城，涉及承包地300多萬畝，但全市糧食播種面積仍然在3390萬畝左右，糧食總產量穩定在1130萬噸。截至2012年底，重慶糧食已實現“五年豐”。
重慶農業大區涪陵區的承包地約78萬畝，常年撂荒地占3%左右。區農委農經站站長何澤富介紹說，戶改以來，全區10萬多農民轉戶進城，其承包地要么仍就近耕種，要么交給親戚或鄰居代種，要么將土地流轉給農業大戶或專業合作社耕種，轉戶農民土地規模集中度已超過30%，土地流轉增速較快。轉戶農民承包地撂荒率與全區平均水平相當。
重慶市統籌城鄉辦公室原專職副主任徐強也指出，從重慶兩年多戶改實踐來看，土地撂荒并未出現擴大化趨勢，并未威脅糧食安全。轉戶農民留在農村的土地，可以通過轉包、出租、入股等方式，規范流轉。
三因素抑制土地撂荒
記者綜合采訪發現，在農民大規模轉戶進城的同時，農村未出現大規模土地撂荒，土地規模經營還有進一步發展，主要有三方面原因：
一是重慶戶改對象主要是在城市打工的農民工，這些人長期脫離農業生產，轉戶并不改變土地生產狀況。“除了少數距離偏遠、地力很差的土地被撂荒之外，農民工在轉戶前，其實就已將土地交給親戚、朋友耕種或者流轉給農業大戶、專業合作社生產。轉戶并不必然會提高土地撂荒率。”徐強告訴記者，在各區縣，不少農民也并非整戶轉戶，全家進城，留在農村的父母或子女仍可以耕種土地。
在開縣臨江鎮青陽村，村民任強轉戶后，就遷到了鎮上居住，家里5畝多土地交給了親戚種植中藥材。任強告訴《經濟參考報》記者：“咱三峽庫區農村人多地少，人均還不到一畝地。雖然現在很多人轉戶進了城，但人均土地面積還是不多，一旦有人進城，別人就想拿地來種。”
二是在戶改中，就近就地轉戶比例較高，這些轉戶“新市民”也可以就近耕種自己的土地。據重慶市戶改辦統計，在重慶360萬轉戶農民中，就近就地轉戶比例約在4成左右，不少人“身份是市民，仍在干農活”。江津區慈云鎮的舒福全說：“雖然現在轉戶進了小城鎮，但是住的地方到自家水田也只有不到4公里距離，平時騎著摩托車不到10分鐘就到了，并不耽誤伺候2畝多水稻。”
三是近年來重慶農村土地流轉速度加快，土地租金上漲，不少轉戶農民來到區縣城、重慶主城區，有些人地遠距離分離的“新市民”愿意將土地流轉給大戶、專業合作社等新興農業生產主體，既能解決土地撂荒，也在一定程度上實現了土地適度規模經營。
在涪陵區馬武鎮石朝門村，國全蔬菜專業合作社就流轉了全村大量轉戶群眾土地。“以前農民一家一戶種地難賺錢，種水稻、玉米只能維持溫飽。一些人覺得種地又苦又累，寧愿撂荒也不愿種。”合作社社長何國全說，加入土地股份合作社后，土地變成了“金疙瘩”。隨著規模效益顯現，村里土地租金已從2009年的每畝400多元上漲到600多元，而且每年還能有分紅。土地越來越值錢，只要合同規范、風險小，轉戶農民愿意把土地流轉出來。專業合作社也能獲得更多的土地資源。
加快農地產權改革
采訪中，不少政府官員、專家學者認為，從目前來看，農村土地撂荒的直接原因還是在于農業比較效益太低，農民種地不賺錢。據農情調查，目前重慶人均承包地面積僅為1.1畝左右，大多是“巴掌地”、坡耕地，產出效益較差。通過戶改通道，大量農民轉戶進城，能夠提高農村人均資源占用量，為現代農業發展提供新的空間。
從目前來看，重慶率先在戶改中嘗試農民進城不用放棄農村土地，在農村尚未加劇土地撂荒，抑制規模經營。從長遠來看，還是應做好詳細、規范的制度設計，處理好農民轉戶進城與農村土地處置之間的關系，既要讓“新市民”平穩轉入城鎮，享受市民待遇，也要保障農村農業穩定，抑制土地撂荒。
相關專家認為，戶籍制度改革不可能單兵突進，要使農民進城平穩有序，農業生產不發生大的風險，必須加強農村土地利用制度改革：
首先，要建立、完善在農民進城后，留在農村的土地處置管理平臺，提高農業比較效益，提高土地租金等收益，并通過相關法律、規章明確，農民轉戶進城后，農村土地不得撂荒。在處置上，鼓勵將承包地交給農業大戶、專業合作組織經營，按協議分享收益。對于自愿放棄承包地的，可經集體經濟組織同意后轉讓給其他村社成員或愿意遷入村社的其他農民，轉讓價格由供需決定，實現規范有償退出。
其次，要加快農村土地產權制度改革步伐，真正明確土地承包經營權權屬關系，要在承包地確權頒證的基礎上，通過法律確認村社集體經濟組織作為土地所有者、農民作為土地經營、使用者之間的權利關系，依靠落實農民的財產權利，尤其是農民的土地經營權等，使農民真正在法律上擁有、占有、支配、處置這些財產的權利，這樣一方面能夠解決農民進城后對土地的后顧之憂，另一方面，也能為農業大戶、專業合作社等新型農業經營主體發展創造更好環境。
