基層預算怪象：財政局“求人”花錢

　　地方財政官員訴苦年末收支難題，稱突擊花錢背后存在項目調整、“年底結算”等苦衷

　　歲末年初，求人要錢已經不是新聞。在一些基層政府出現了“求人”花錢的奇葩景象。

　　李山(化名)是東部某發達省份一地級市的財政局預算局局長，談及地方財政預算的一些執行怪象，他對《第一財經日報》記者感嘆：“我天天都求著教育局長花錢。”

　　這是預算剛性平衡約束下的扭曲個案，但在李山這樣的地方財政官員看來，年年喊打的突擊花錢亦有一些苦衷，比如政府采購走流程需要幾個月，一些項目到年末才能撥付資金；又比如，政府擔心年末“入不敷出”，因此到年底才支付本已讓企業墊資的一些建設項目。

　　即便突擊花錢中存在一些突擊結算的情況，其背后卻折射出同樣的糾結：預算機制亟待完善。

　　解構100元財政收入

　　在近日舉行的一次財稅會議上，李山和他所在財政局的幾名官員大吐苦水。

　　“為什么說地方要土地財政。”他對《第一財經日報》記者分析，“有人說地方是推高地方房價的罪魁禍首，其實地方也沒辦法。”

　　他舉例稱，雖然當地政府財政收入有幾百億元，但真正能花的只有其中的40%，相當于地方政府每100元財政收入中只有40元可以花。

　　60元去哪兒了？“中央拿走50元，省里拿走10元。”李山說，剩余的40元中，市本級財政分20元、區縣一級財政10元、鄉鎮一級10元。現實是，當地要承擔教育、醫療、社保、城鄉社區、農業、環保等公共領域的支出責任，也就是說，拿著40元干著遠多于40元的事情。

　　李山將此歸結于財政體制不合理，這主要體現在事權與支出責任不匹配和劃分不清。比如，很多跨境、跨區域的工程理應由中央或者省級政府共擔。李山舉例稱，當地位于長江下游，省里上游來水多是劣五類，當地需要花大筆錢來凈化水源。近期當地計劃實施一項市外飲水工程，但造價相當于當地一年的財政可支配收入。

　　“所有人不吃不喝也造不起這個工程。但是你不做也不行，老百姓沒水喝能行嗎？這種跨區域跨流域的事權理應由中央、省級承擔，但兩者都沒做。”李山稱。

　　讓這些基層“錢袋子”管家頭疼的還有一些領域支出的法定增長，也就是對多個民生職能部門的財政撥款要“達標”增長。

　　這樣的扭曲在于，財政部門官員在想著如何籌錢的同時還要為如何花錢煩惱。比如教育，《義務教育法》規定，國務院和地方各級人民政府用于實施義務教育財政撥款的增長比例應當高于財政經常性收入的增長比例。

　　但在李山看來，一些教育發達地區不必追求這樣的剛性增長，“比如我去年造一所學校，今年要在造一所學校的基礎上還要增長，今年再造一所學校后還要在此基礎上再增長。”他反問，“如果繼續在支出基數的基礎上增長，我們財政怎么做？”

　　他透露，作為東部的發達地區，當地教育設施及教師薪資都很不錯，而現在想要獲得中央每100元的財政轉移支付，當地必須配備24元。現在當地將公共財政可用財力的25%支出給教育。

　　“我們天天求著教育局長把錢花掉。這個錢不管教育部門用得完還是用不完都用下去了。”李山說，除了教育方面，在農業、科技、計劃生育、文化、環保等領域也存在著類似的增長要求。

　　他稱，某些部門利益肢解了財政預算的公平正義。到最后真正缺錢的地方沒錢花。

　　突擊花錢還是突擊結算

　　對于上述地方財政難題，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(下稱《決定》)給出了解決方案。比如，建立事權和支出責任相適應的制度，對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。而在改進預算制度管理方面，《決定》要求，清理規范重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。

　　這些政策信號都讓基層財政官員看到了希望，但具體執行效果幾何仍有待政策配套。另一名地方財政官員對《第一財經日報》記者稱，這涉及到部門性法律是否修改的問題，因為其剛性增長的條款修改與否影響部分預算。

　　另一個現實的問題是，在民生財政支出的惠及面不斷擴大的背景下，地方在編制預算時還應該留足騰挪空間。上周召開的國務院常務會議決定，從今年1月1日起，將企業退休人員基本養老金水平再提高10%。地方財政部門因此要對新一年的預算作出調整。

　　預算順勢調整是一回事，濫用財政支出則是另一回事。近期，中央再度出臺文件嚴打突擊花錢，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于務實節儉做好元旦春節期間有關工作的通知》中明確，嚴禁以各種名義年終突擊花錢；《黨政機關厲行節約反對浪費條例》也要求提高預算執行的準確率，防止突擊花錢等現象。

　　本報記者梳理近年來的全國財政數據發現，2009年以來，每年12月份全國財政支出占全年的比例由25.9%進一步下降到16.6%。截至發稿時，去年全年財政數據尚未公布，但根據前11月的支出和全年支出預算估算，這一比例也在18%左右。

　　李山分析，突擊花錢的背后也有一些無奈。“我們當年一定要收支平衡。”他稱，這就造成了他們在11月份、12月份吃準了全年的財政收入，再量入為出地執行支出項目。

　　根據現行《預算法》，地方政府不得編制赤字預算，每年結余則直接上交，地方政府則認為，與其被收走，不如花掉。

　　除了考慮財政收支平衡而年末集中花錢，預算編制越來越詳細、政府采購流程長也是政府在年末集中支付的原因。很多年底結余資金出現也與中央財政轉移支付有關。

　　李山稱，中央一些去年的財政轉移支付到現在才下來，這個就是地方結轉，因為中央也是從收支平衡角度來進行一些財政支出。

　　李山告訴《第一財經日報》記者，雖然年末政府賬上看似資金多，但其實其中錢實際已經花出去了。這也是由于在一年的早些時候，政府因難以預估整年財政收入而擔心支出不定造成赤字，因此在安排一些大型項目時由開發企業墊資，到年末確定收支平衡后把錢打給企業。

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