隨著《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》打響“農(nóng)地入市”發(fā)令槍，作為我國農(nóng)村改革發(fā)源地的安徽省，成為首批起跑者之一。黨的十八屆三中全會閉幕之際，安徽省發(fā)布指導意見，決定在全省20個縣(區(qū))開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作，推出多項“農(nóng)地入市”新政策。
事實上，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)民集體建設用地流轉(zhuǎn)等方面，安徽省近年來進行了一些頗具爭議也很有借鑒意義的改革試點�！督�(jīng)濟參考報》記者近期走訪安徽省部分土地改革試點地區(qū)了解到，這些“農(nóng)地入市”試點雖取得了一定成效，但仍然面臨“宅基地退出”落實遇阻，抵押融資渠道不暢，以及法律“紅線”難突破等尷尬。
“宅基地退出”落實遇阻
退出補償額如何定，社會保障有無著落，能否找到就業(yè)門路……多位受訪者擔憂，若這些工作沒提前謀劃好，就倉促讓農(nóng)民退出宅基地，將來這些農(nóng)民會不會成為城市“流民”？
2013年11月12日，安徽省發(fā)布《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點工作的指導意見》，決定在20個縣(區(qū))開展農(nóng)村綜合改革示范試點工作，其中提出建立多元統(tǒng)一的農(nóng)村土地市場，包括探索土地流轉(zhuǎn)新機制、建立宅基地退出補償激勵機制等政策。
《經(jīng)濟參考報》記者近日走訪合肥、宣城等地了解到，建立宅基地退出補償激勵機制政策備受關(guān)注。根據(jù)指導意見，安徽省將堅持自愿、有償原則，探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補償激勵機制。建立農(nóng)民通過流轉(zhuǎn)方式使用其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織宅基地的制度。
對此，家住蕪湖市無為縣十里墩鄉(xiāng)的王同光表示期待。王同光在合肥市一家制造業(yè)企業(yè)工作，他已在城里買了房子，父母都住在城里，老家的宅基地閑置了。“只要補償合理，我覺得宅基地退出是能接受的，地不用浪費了怪可惜的�！彼f。
然而，接受記者采訪的一些基層干部對該項政策卻態(tài)度迥異。有人認為，該政策符合現(xiàn)實需要，將盤活農(nóng)村閑置宅基地資源，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地空間布局。也有人擔心，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，是《決定》對宅基地的表述，而安徽出臺的政策明確宅基地可以有償退出，顯然是“超前”了，可能會帶來與民爭地、“流民”等問題。
其實，關(guān)于宅基地退出補償激勵政策，安徽省已有部分地區(qū)開始試點，但由于后續(xù)配套政策不健全，政策落實情況不容樂觀。2013年9月，安徽省宣城市寧國市政府出臺《寧國市農(nóng)村宅基地退出辦法(試行)》，規(guī)定自愿退出宅基地每畝最高可獲6萬元補助。
對于這項政策的實施情況，寧國市政府辦公室相關(guān)負責人表示，雖然政策已出臺幾個月了，但目前仍沒有完全實施。不可否認，后續(xù)的社會保障是有問題的，如果財力達不到，推行這項政策是有難度的。但現(xiàn)在要做這件事，首要前提就是農(nóng)民自愿。
土地“轉(zhuǎn)”金融不“轉(zhuǎn)”
寧國市政府辦公室副主任肖宏亮說，有企業(yè)想流轉(zhuǎn)土地，但一了解到流轉(zhuǎn)后到銀行不能抵押融資，企業(yè)就沒什么興趣了。若金融問題不解決，“農(nóng)地入市”試點很難推進。
蕪湖市是全國第一個農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點城市。1999年，國土資源部正式批準該市為農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點。
據(jù)蕪湖市國土資源局副調(diào)研員尹仲輝介紹，該流轉(zhuǎn)是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)的集體所有建設用地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的行為，包括農(nóng)民集體所有建設用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、作價入股、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等。當時設計政策體系時，均按照《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，即集體土地參照國有土地操作。“從試點情況來看，確實取得了較好成效�！币佥x說。
“自開展流轉(zhuǎn)以來，共辦理流轉(zhuǎn)供地手續(xù)3370畝，吸引了大批投資者前來興業(yè)，街道財政收入從1999年流轉(zhuǎn)前的2579萬元增長到2012年的4億元�！笔徍�(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)龍山街道辦事處相關(guān)負責人說，城鎮(zhèn)化進程加快了，農(nóng)民居住向鎮(zhèn)區(qū)集中了，還享受到較完善的社會保障體系。
然而，建設用地流轉(zhuǎn)也存在“短板”�！督�(jīng)濟參考報》記者了解到，盡管寧國市城鄉(xiāng)土地交易中心目前已規(guī)范流轉(zhuǎn)集體土地5300余畝，但這都是土地承包經(jīng)營權(quán)交易。由于抵押融資渠道不暢，以及相關(guān)配套政策不完善，集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)至今還沒有交易。
“土地‘轉(zhuǎn)’金融不‘轉(zhuǎn)’，基層反映很強烈�！毙ず炅撂钩�，雖然省里和市里都出臺了規(guī)定，但銀行業(yè)金融機構(gòu)卻不“買賬”。2011年8月，寧國市出臺辦法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地可以進行抵押融資。隨后，他找到銀行，銀行反饋稱由于風險因素和處置難度，集體建設用地一般不能抵押，銀行不愿進行抵押融資。
蕪湖市集體建設用地流轉(zhuǎn)試點也遭遇類似情況。蕪湖市國土資源局相關(guān)負責人表示，按照規(guī)定，集體建設用地和國有土地同地同價，但銀行執(zhí)行起來卻打了折扣，如國有土地一般能貸評估價的70%，但集體建設用地只能貸50%左右，這還是同地不同權(quán)的。
蕪湖市紅星凈化濾材有限公司流轉(zhuǎn)了12畝集體建設用地�！爱敵醭兄Z與國有土地同地同權(quán)，可到銀行抵押融資時還是不一樣。我咨詢了銀行，公司的用地只能貸300萬元左右，而要是國有土地就能貸500多萬元。”公司總經(jīng)理胡忠福無奈地說，現(xiàn)在公司的產(chǎn)品供不應求，就因為缺乏資金，不能擴大再生產(chǎn)，影響了企業(yè)的發(fā)展。
據(jù)悉，安徽省的土地新政策強化了土地承包經(jīng)營權(quán)的資本屬性。根據(jù)指導意見，土地承包經(jīng)營權(quán)等的轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等，逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。
“我最關(guān)注的就是這項政策了，2013年流轉(zhuǎn)了5000余畝土地，之前因沒有抵押物，一般很難從銀行貸到款�！卑霾菏袘堰h縣鵬飛現(xiàn)代農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社理事長路鵬飛高興地說，土地承包經(jīng)營權(quán)可作抵押物，他就不用再愁貸款問題了，希望政策能盡快落實。
法律“紅線”制約改革進展
在土地改革試點地區(qū)，普遍存在一些顧慮，如頂層設計不明晰，造成依法工商登記難；存在法律“紅線”掣肘，一些改革因此進展緩慢。
據(jù)寧國市國土資源局工作人員介紹，盡管2013年的中央1號文件提出“鼓勵農(nóng)民興辦專業(yè)合作和股份合作等多元化、多類型合作社”，但對農(nóng)村土地股份合作社等尚未作出明確規(guī)定，導致工商登記時無法可依，不能真正成為市場獨立法人，阻礙了集體土地的上市交易。
農(nóng)村集體土地的多頭管理，給賦權(quán)于農(nóng)民帶來難度。據(jù)了解，林地、承包地、宅基地等分別屬于林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土等不同部門管理，土地確權(quán)工作協(xié)調(diào)比較難。由于歷史原因，目前已確權(quán)的林地、承包地的實際測量面積與林權(quán)證、土地承包使用權(quán)證記載的土地面積出入較大，量化股權(quán)時經(jīng)常產(chǎn)生爭議，阻礙了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的推進。
因缺乏政策和法律支持，導致改革進展緩慢的例子也并不鮮見。為深化農(nóng)村金融服務，推進適度規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，合肥市自2012年3月起，選擇在長豐縣率先開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點，以保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的種苗農(nóng)資和服務資金需要。
根據(jù)試點要求，凡在長豐縣域范圍內(nèi)經(jīng)營面積在50畝以上或基礎設施投入在30萬元以上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的農(nóng)戶、個體工商戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟組織，符合規(guī)定即可辦理貸款業(yè)務。該項業(yè)務以依法依規(guī)、平等自愿、誠實守信為原則，堅持不改變農(nóng)村土地所有權(quán)的性質(zhì)、不改變農(nóng)民的土地承包權(quán)、不改變土地的農(nóng)業(yè)用途。
“試點一年來取得一定成效，但并未達到預期目的�！遍L豐縣農(nóng)委農(nóng)經(jīng)科負責人告訴《經(jīng)濟參考報》記者，截至2013年11月，共辦成放貸3筆，貸款額約140萬元。之所以成交量少，除了相關(guān)配套政策不健全外，最大的制約因素在于，該項試點工作腳踩法律“紅線”。
基層反映，實施土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下在政策方面的一個突破。雖然我國農(nóng)村土地承包法允許土地承包經(jīng)營權(quán)通過轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進行流轉(zhuǎn)，但對其抵押的問題《物權(quán)法》、《擔保法》都未明確，缺乏政策及法律層面的支持。
無獨有偶，蕪湖市集體建設用地流轉(zhuǎn)試點成效明顯，但一直未能在全省乃至全國推開，一個重要原因就是難以逾越法律“紅線”。蕪湖市國土資源局相關(guān)負責人說，當時設計政策體系時開了口子，即規(guī)定國有土地上怎么做，集體土地就參照著做。
然而，根據(jù)我國土地管理法，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。因此，農(nóng)民的土地不能直接進入市場。若實踐就是突破法律規(guī)定，所以在相關(guān)法律未修訂時，基層對改革的顧慮較多，很多突破只是理論上的，實踐中難以操作。
“從安徽部分地區(qū)土地改革試點情況來看，尚面臨的障礙和難題應引起重視，需要強化頂層設計，特別是在政策法規(guī)方面給予支持�！卑不沾髮W農(nóng)村改革與經(jīng)濟社會發(fā)展研究院院長張德元表示，國家有關(guān)部門應盡快總結(jié)試點經(jīng)驗，綜合國土、農(nóng)業(yè)、金融等部門意見需求，加快政策法規(guī)修訂步伐，以適應改革試點工作需要。
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“棗莊模式”喚醒土地資本 |
| 記者 徐金鵬
羅博 婁辰/濟南報道 |
山東省棗莊市自2008年開始探索盤活土地資本的新模式，釋放出巨大活力。據(jù)測算，改革后土地合作社畝均收益比分散耕種高出62%，參與改革農(nóng)民人均增收30%。
《經(jīng)濟參考報》記者了解到，棗莊市近年來大膽探索農(nóng)村土地制度改革，在土地所有權(quán)、承包權(quán)和農(nóng)地性質(zhì)“三不變”的前提下，給農(nóng)民發(fā)放農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證，建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場并推進農(nóng)村合作社，以此盤活土地資本，破解農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的資金瓶頸。
首先，發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證。由縣級人民政府依法給加入土地合作社的農(nóng)戶發(fā)放《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)證》，持證人在產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)，可依法經(jīng)營、流轉(zhuǎn)土地，也可以作價、折股作為資本從事股份經(jīng)營、合作經(jīng)營或抵押擔保。棗莊市在山亭區(qū)徐莊鎮(zhèn)先行試點，2008年9月中旬，徐莊土地合作社的近300名農(nóng)民最先領(lǐng)到了屬于自己的土地使用證。
其次，成立農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易所。為保障土地抵押權(quán)的實現(xiàn)，同時也為了避免民間私下流轉(zhuǎn)帶來的風險，棗莊市建立起市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)有形市場交易網(wǎng)絡，農(nóng)民、合作社或銀行拿到土地使用產(chǎn)權(quán)證，可以到土地交易所進行交易；同時土地交易所對土地進行客觀公正的評估，給交易雙方提供參考價格。由此形成了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的有形市場，解決了制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場缺位問題。目前，棗莊市共建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)交易服務所43家。
第三，發(fā)展以土地為紐帶的合作社。棗莊市把發(fā)放土地使用產(chǎn)權(quán)證的范圍，限定在加入土地合作社的農(nóng)戶中，形成了刺激土地合作社發(fā)展的利益導向機制。同時，引導合作社對接城市和企業(yè)，積極發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品深加工、商貿(mào)流通等二三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)辦更多的社辦企業(yè)。他們通過組織化實施規(guī)模化，架起傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過度的橋梁，找到家庭承包分散經(jīng)營制度下實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的新路子。
棗莊市市長張術(shù)平說，通過土地確權(quán)，建立產(chǎn)權(quán)交易的有形市場，解決了土地流轉(zhuǎn)和合作化發(fā)展的一些問題：一是農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給合作社，而不是企業(yè)，有效規(guī)避了農(nóng)民的失地風險；二是對土地使用產(chǎn)權(quán)進行客觀的評估，并公開交易，保障了交易雙方的利益；三是憑借土地使用產(chǎn)權(quán)證可以抵押貸款，為合作化生產(chǎn)掃清道路。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，“棗莊模式”讓曾經(jīng)減產(chǎn)乃至撂荒的土地重新煥發(fā)活力。
山亭區(qū)徐莊土地合作社理事長張凱華自2008年9月領(lǐng)到土地使用產(chǎn)權(quán)證后，便以此作為抵押，很快得到了山亭農(nóng)村信用聯(lián)社兩筆共45萬元貸款，用于采購急需的化肥和水利設施建設。截至目前，僅棗莊227家市級試點合作社就累計貸款4.31億元，平均每個合作社累計貸款140萬元，最高的單筆貸款達到1000萬元，有效解決了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的資金瓶頸。
目前，棗莊市以土地為紐帶的合作社達到1179家，規(guī)模經(jīng)營土地51.34萬畝，占全市耕地總面積的18%，平均每個合作社規(guī)模經(jīng)營435余畝。市級試點合作社規(guī)模經(jīng)營超1000畝的達86家，有78家合作社注冊品牌，68家興建社辦企業(yè)，形成了經(jīng)營規(guī)模化、技術(shù)資金集約化、組織運營產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)品銷售訂單化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。
山亭區(qū)桑村鎮(zhèn)民生蔬菜種植專業(yè)合作社理事長張丕儉說：“以前農(nóng)民一家一戶種傳統(tǒng)農(nóng)作物，一畝地每年最多收入1000多元。2012年，合作社1648畝土地以統(tǒng)一標準培育黃瓜、蕓豆、土豆種子，全年的產(chǎn)值是1200多萬，效益比分散種植增加10倍不止。”
更重要的是，農(nóng)民收入大幅增加。聘新蔬果專業(yè)合作社理事長高聘新給記者算了一筆賬，農(nóng)民土地入社后至少可以實現(xiàn)三次收入：一是土地在合作社的保底收入，每年每畝1000元；二是合作社的分紅收益，每年每畝300元；三是務工收入，誰拿出地流轉(zhuǎn)誰優(yōu)先進合作社打工，工資每月1200元。
此外，由于規(guī)模經(jīng)營降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本也能帶來一定的增收。桑村鎮(zhèn)民生蔬菜種植專業(yè)合作社通過集中采購化肥、農(nóng)藥、種子等生產(chǎn)資料，每畝可節(jié)約生產(chǎn)成本280元；通過實行集約化經(jīng)營、機械化生產(chǎn)，每畝可減少勞動力成本300元。
