審計(jì)署、財(cái)政部“各成體系”

　　地方債口徑存差異 結(jié)果未定難公布

　　10月20日，審計(jì)署向國(guó)務(wù)院匯報(bào)了地方債最新規(guī)模，對(duì)于剛出爐的數(shù)字，機(jī)構(gòu)和券商頗為期待，但是直至十八屆三中全會(huì)結(jié)束，審計(jì)署并未通過(guò)官方網(wǎng)站向社會(huì)公布結(jié)果，這一度引起各界頗多猜測(cè)。

　　11月中旬，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪便會(huì)同財(cái)政部金融司商討地方債的問(wèn)題，以求能夠在此次審計(jì)過(guò)程中找到業(yè)務(wù)合作的契機(jī)。“穆迪此次和金融司洽談，主要是對(duì)中國(guó)主權(quán)債務(wù)，特別是地方債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行咨詢，他們一直想做地方債務(wù)的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，但是目前為止地方債務(wù)的數(shù)據(jù)仍難以獲得。對(duì)于這個(gè)大市場(chǎng)，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)希望能有所突破。”一位接近消息的人士稱。

　　同樣對(duì)這個(gè)數(shù)字期待的還有審計(jì)署特約審計(jì)員之一的王雍君，作為中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長(zhǎng)，他表示，此次測(cè)算的結(jié)果肯定超過(guò)前兩次公布結(jié)果。“整體風(fēng)險(xiǎn)可控，但是不排除局部出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可能”。

　　債務(wù)測(cè)算存疑

　　據(jù)悉，此次穆迪和金融司的談話，主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是中國(guó)地方政府債務(wù)的情況如何，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，中央政府將如何處置。二是中國(guó)的鐵路債券問(wèn)題，政府是否會(huì)接手。

　　對(duì)此，財(cái)政部相關(guān)人士表示，目前看地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體處于可控范圍。而對(duì)于鐵道部的債券，已經(jīng)由中國(guó)鐵路總公司接管，目前不會(huì)歸政府負(fù)責(zé)。

　　國(guó)家審計(jì)署在2011年6月27日公布的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額超過(guò)10.7萬(wàn)億元人民幣，其中約人民幣8.5萬(wàn)億元為銀行貸款。而地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率為52%，地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)總體未超出其償債能力。

　　在審計(jì)署數(shù)據(jù)公布不過(guò)十天之后，國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪在2011年7月5日發(fā)布報(bào)告稱，中國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)或?qū)⒈葘徲?jì)估算數(shù)字多出3.5萬(wàn)億元人民幣。

　　對(duì)此，剛接受完查賬工作的某地方財(cái)政局系統(tǒng)人士表示，此次審計(jì)署查賬工作主要是基于2011年的增量情況做統(tǒng)計(jì)，包括債務(wù)合同、債務(wù)口徑以及對(duì)從第三方(銀行、發(fā)改委)獲得數(shù)據(jù)進(jìn)行核實(shí)等內(nèi)容，值得注意的是，此次國(guó)有控股企業(yè)的債務(wù)也在被查之列。

　　但這似乎并沒(méi)有得到更多人士的認(rèn)同。

　　財(cái)政部財(cái)科所金融研究室主任趙全厚告訴記者，從8月審計(jì)署開(kāi)始審計(jì)地方債以來(lái)，一些地方財(cái)稅系統(tǒng)紛紛表示，此次審計(jì)風(fēng)暴的查賬方法也存在一些值得商榷的地方。“比如，一個(gè)地方政府12年發(fā)了300億元的債務(wù)，但是此次審計(jì)署在認(rèn)定債務(wù)規(guī)模的時(shí)候，把其當(dāng)期債務(wù)認(rèn)定為300億元，這在地方政府看來(lái)，是非常不合理的，這種測(cè)算無(wú)疑是放大了當(dāng)下因素，而忽視歷史周期。”

　　也因此，穆迪此次和財(cái)政部金融司的咨詢工作，除了對(duì)地方債規(guī)模的統(tǒng)計(jì)外，更多可能是想獲取債務(wù)中第三方平臺(tái)對(duì)賬的機(jī)會(huì)，從而對(duì)債務(wù)規(guī)模進(jìn)行總結(jié)。“現(xiàn)在中央到地方都沒(méi)有一套完整的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，而平時(shí)設(shè)立的一套基本應(yīng)付審計(jì)檢查之用的方法，一定程度上也會(huì)誤導(dǎo)審計(jì)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模難以統(tǒng)計(jì)。”上述財(cái)稅系統(tǒng)人士說(shuō)。

　　對(duì)此，王雍君認(rèn)為，要查清債務(wù)規(guī)模，財(cái)政部應(yīng)該盡快完善財(cái)政信息統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，并對(duì)財(cái)政收支情況做進(jìn)一步的管理，爭(zhēng)取覆蓋各級(jí)財(cái)稅。

　　數(shù)據(jù)顯示，在2013年8月，審計(jì)署公布了對(duì)36個(gè)地方政府本級(jí)2011年以來(lái)政府性債務(wù)情況的“抽查”結(jié)果，截至2012年年底，36個(gè)地方本級(jí)政府性債務(wù)余額3.85萬(wàn)億元，兩年來(lái)增長(zhǎng)12.94%。根據(jù)審計(jì)報(bào)告，有9個(gè)省會(huì)城市的債務(wù)率(債務(wù)余額與地方政府綜合財(cái)力的比率)超過(guò)100%，最高的達(dá)到219.57%。

　　在社科院舉辦的地方政府信用評(píng)級(jí)研討會(huì)上，社科院金融研究所研究員劉煜輝估計(jì)，目前地方債務(wù)“黑洞”已經(jīng)突破20億元。

　　高層審結(jié)果

　　事實(shí)上，作為地方債測(cè)算的兩個(gè)主要部門(mén)——財(cái)政部和審計(jì)署，一直以來(lái)因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)口徑的不同，測(cè)算結(jié)果也存在差異。

　　2010年初，財(cái)政部就已開(kāi)始對(duì)地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)工作，當(dāng)時(shí)財(cái)政部會(huì)同發(fā)改委、央行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合簽發(fā)《融資平臺(tái)債務(wù)清理核實(shí)情況表的通知》，部署地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行全面的清理核實(shí)。

　　截至2010年12月，各省(區(qū)、市)均已上報(bào)融資平臺(tái)公司債務(wù)的清理核實(shí)數(shù)據(jù)，當(dāng)時(shí)財(cái)政部得到了兩套數(shù)據(jù)，分別由經(jīng)濟(jì)建設(shè)司和預(yù)算司提供。其中，預(yù)算司的數(shù)據(jù)來(lái)源于地方政府財(cái)政預(yù)算口徑，主要有預(yù)算部門(mén)對(duì)顯性債務(wù)和直接負(fù)債登記調(diào)查；經(jīng)濟(jì)建設(shè)司的數(shù)據(jù)則來(lái)源于各類政府投融資平臺(tái)，包括投融資平臺(tái)企業(yè)擔(dān)保等。

　　趙全厚認(rèn)為，以前地方債務(wù)都是銀行和地方政府的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，現(xiàn)在財(cái)政部開(kāi)始正式摸底地方政府債務(wù)，未來(lái)將形成自己的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，就像審計(jì)署對(duì)于地方債務(wù)有自己的統(tǒng)計(jì)口徑一樣。

　　不過(guò)，對(duì)于財(cái)政部自己統(tǒng)計(jì)債務(wù)規(guī)模，王雍君認(rèn)為，財(cái)政部的測(cè)算更多是自下而上，由下面財(cái)稅系統(tǒng)匯報(bào)上來(lái)得出數(shù)據(jù)，和審計(jì)署自上而下，一級(jí)一級(jí)審核相比，在真實(shí)、客觀方面存在差異。

　　對(duì)此，審計(jì)署網(wǎng)站還曾撰文指出，財(cái)政部對(duì)政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)僅僅是針對(duì)政府的直接債務(wù)和擔(dān)保債務(wù)，對(duì)于BT或BOT融資并沒(méi)有定義，也未將發(fā)行信托產(chǎn)品和債券單獨(dú)列出，造成政府對(duì)總的債務(wù)規(guī)模不夠清楚，無(wú)法進(jìn)行有效調(diào)控。

　　財(cái)稅人士猜測(cè)，由于統(tǒng)計(jì)口徑的不同，審計(jì)署此次統(tǒng)計(jì)結(jié)果或許正在和其他部門(mén)進(jìn)行反復(fù)溝通。不排除財(cái)政部和審計(jì)署兩部門(mén)對(duì)債務(wù)規(guī)模是否能夠達(dá)成一致意見(jiàn)進(jìn)行最終博弈。

　　對(duì)此，中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文表示，如果大家對(duì)結(jié)果沒(méi)有異議，預(yù)計(jì)12月份就出公布結(jié)果。

　　記者了解到，審計(jì)署由國(guó)務(wù)院直屬，總理直接負(fù)責(zé)，財(cái)政部歸屬副總理管轄范圍，審計(jì)署最終的上報(bào)結(jié)果交由李克強(qiáng)總理做最終決定，此前財(cái)政部審計(jì)結(jié)果也歸當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)副總理決定，當(dāng)兩者結(jié)果出現(xiàn)較大差異時(shí)，按照政策制定的常規(guī)邏輯，是債務(wù)測(cè)算的結(jié)果會(huì)被打回去，由負(fù)責(zé)審計(jì)的部委反復(fù)核實(shí)采取中和意見(jiàn)，最終做到合理結(jié)果再上報(bào)國(guó)務(wù)院。

　　市場(chǎng)預(yù)測(cè)，審計(jì)署沒(méi)有公布結(jié)果，一方面可能出于對(duì)結(jié)果慎重，要反復(fù)核實(shí)的原因，另一方面是兩個(gè)部門(mén)的意見(jiàn)難以達(dá)成一致，在沒(méi)有統(tǒng)一方案出臺(tái)的情況下，最終結(jié)果只能將由李克強(qiáng)做最終批示。