中央做出積極穩妥推進城鎮化戰略部署后，為了解地方的做法與進展，我們到江蘇省鹽城市進行了調研，發現城鎮化推進力度很大，但問題也不少，亟待創新制度予以解決。

　　鹽城市城鎮化加速推進的做法與效果

　　2011年，鹽城市城鎮化率只有54%，比江蘇省平均水平約低8個百分點。近幾年，鹽城市主要采取三種途徑加快推進城鎮化，并取得了較好成效。

　　1.舊城改造。隨著市區范圍不斷擴大，鹽城市的城中村、舊城等區域增加，土地利用存在粗放、浪費現象。為了推進舊城改造，鹽城市以土地開發的一部分收益，平衡項目區土地征用、房屋拆遷、安置房建設、公共基礎設施建設等費用，效果較好。鹽城市亭湖區大洋街道舊城改造后，常住居民人口從3萬余人提高到10萬人，提高了人均建設用地密度，促進了土地高效利用。村民及集體組織也從舊城改造中受益，村民獲得的安置用房可以上市，資產大幅度增加，村集體資產也大幅增值；參與舊城改造的企業可實現3%－6%的盈利；政府稅收增加，大洋街道舊城改造過程中，地方實現了一定的財稅收入。

　　2.新城建設。鹽城市推進城南新區、經濟開發區等新城建設，主要做法是以土地出讓、抵押獲取資金，推進公共基礎設施建設。截至2012年11月，鹽城市城南新區完成投資300多億元。鹽城市經濟開發區每年通過土地出讓和抵押獲得城市建設資金。目前開發區已經完成投資110億元，并計劃在今后5年內投資800億元。

　　3.重點鄉鎮城鎮化。為了解決本地人口城鎮化問題，鹽城市選擇了50個規模較大、發展潛力較好的建制鎮，作為城鎮化的試點鎮重點推進。2010年，鹽城市用于這些建制鎮建設的資金達到近70億元。鹽城市把專項城鎮建設資金、各類扶持項目和專項補助資金向重點鎮傾斜；將部分縣級工商管理、行政審批和社會管理權限向重點鎮延伸；對進城農民進行就業創業培訓、發放小額貸款等，有效推動農民進鎮。

　　存在的問題

　　1.城鎮人口密度下降，人口城鎮化動力不足。從近十年數據看，鹽城市人口城鎮化速度慢于城市建設速度。2002年鹽城市中心城區人均建設用地97.3平方米，2010年提高到121.4平方米，提高了四分之一，人口密度明顯下降。事實上，人口城鎮化速度趕不上城市建設速度，也是江蘇省乃至我國城鎮化普遍面臨的問題，2003年至2012年，江蘇省縣城人口增長了50.3%，而建成區增長了75.6%，建成區快了25.3個百分點；根據國土資源部的測算，從2000年到2010年，我國土地城鎮化速率是人口城鎮化速率的1.85倍。鹽城市2011年約有100萬人外出到蘇州、上海等發達地區打工，常住人口不斷減少，城鎮化動力嚴重不足。鹽城市城南新區計劃建設102平方公里，計劃容納100萬人，目前新區學校、醫院、體育中心等公共服務設施已經基本建好，但只有30萬居民。

　　從調研看，服務業發展不足是鹽城市人口城鎮化速度慢于城市建設速度的重要原因。2011年鹽城市服務業產值占比為37.8%，遠低于江蘇省42.6%及全國43.1%的水平。2011年鹽城市第三產業就業133.1萬人，只占37.2%，遠遠低于服務業發展較快的地區。

　　2.城鎮建設融資渠道單一，過于依賴土地出讓和抵押。第一，舊城改造資金需求巨大。據匡算，舊城改造需要數億元的啟動資金，若無投融資創新，社會資本進不來，改造也難以進行。

　　第二，公共基礎設施建設需要大量資金投入，而政府財力有限，難以推進。鹽城東臺市參與建設江蘇省重點臨海高級公路等重點交通基礎設施工程，預計未來五年需投入70億元，而江蘇省僅能補助25億元，其余45億元需東臺市自籌解決。

　　第三，重點鎮城鎮建設資金缺乏。鹽城大豐市新豐鎮年財政一般預算收入5500萬元左右，經濟實力在市內排名靠前，但近兩年該鎮城鎮建設需要投入4億元，資金缺口巨大。為了解決資金瓶頸，部分鎮政府開始尋求其他的資金來源。射陽縣某鎮政府由于建設資金不足，采取下派任務的方式，以高達14.4%年息，向機關、事業單位等所有干部職工集資。

　　第四，土地出讓和抵押仍是主要融資途徑。2011年鹽城市市級政府投融資平臺負債占市級政府總體負債的70%。若無配套政策，一旦土地政策收緊，地方政府將面臨資金鏈斷裂危險。

　　3.土地出讓成本迅速上升，城市化成本抬高。2008年鹽城市市級土地出讓成本只占土地出讓價款的38%；而到2011年，市級土地出讓成本占土地出讓價款的比例大幅度提高到85%。根據對鹽城市經濟開發區的調查，僅土地拆遷、補償費用就已經占到土地出讓金的50%以上。

　　政策建議

　　1.創新人口管理與服務政策。一是鼓勵中小城市在深化戶籍改革方面先行先試，健全城鎮社會保障、住房保障、子女就學等公共服務體系，讓符合條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民。

　　二是支持后發地區加快發展現代服務業、新興產業、特色高效農業，增強二三產業持續吸納農村剩余勞動力的能力。

　　三是發展職業教育，提高進城農村轉移勞動力的技能，解決勞動力供需結構性矛盾，促進農村勞動力合理有序轉移。

　　2.促進城市土地利用從增量向存量轉變。一是支持開發低效利用土地。支持有條件的地區加快城中村、舊城改造工作。要盡快建立低效土地開發再利用配套制度，保證農民與村集體能夠合理分享土地增值收益。

　　二是盡快轉變依靠土地財政推進的粗放式城鎮化發展模式。建議在提高征地補償標準的基礎上，構建以人均建設用地、人口密度、地方總負債等指標為主的監測體系，來衡量城鎮化質量。

　　3.創新城市建設投融資機制。一是鼓勵“公共基礎設施＋物業”捆綁融資方式。建議國家出臺指導意見，支持地方政府在推進重點公益性工程建設過程中，與金融機構采用“公共基礎設施＋物業”捆綁融資方式，以周邊商業物業開發收益來平衡公共設施建設支出。

　　二是支持負債處于安全線內地方政府拓寬直接融資渠道。建議根據地級市經濟總量大小，地區總負債情況，核定所在地區政府投融資平臺企業債券發行規模。

　　三是支持民間資本參與城鎮化進程。出臺指導意見，建立相應的激勵和補貼機制，拉動民間資本進入市政公共設施建設與運營領域。