隨著城市化進程的加速推進,由征地拆遷引發的矛盾日益凸顯,造成這一局面的重要原因在于城鄉之間“同地不同權”、“同地不同價”。繼十七屆三中全會提出逐步建立城鄉統一的建設用地市場后,剛剛閉幕的十八屆三中全會再次強調,要建立城鄉統一的建設用地市場。中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平認為,這表明了黨中央對于土地問題的高度關注,體現了對農民財產權的尊重,有助于維護農民的土地合法權益。
目前,我國土地市場仍處于一種城鄉分割狀態,城市和農村土地享有不同權利。城市國有建設用地有正式的土地交易市場,實行市場定價,而農村集體建設用地要想流轉,就必須通過政府征收轉換為國有建設用地后才可交易。
“在城市地價不斷攀升的背景下,這樣的制度安排勢必會遭遇農民的強烈抵制。”葉劍平說,集體建設用地與承包地一樣,也是農民的重要財產,但由于現行體制下政府壟斷土地供應,農民無法運用土地財產自主參與工業化、城市化進程,加之補償價低、出讓價高,農民無法享受土地增值收益。
葉劍平認為,改革農村集體建設用地使用制度是大勢所趨。“隨著農村集體建設用地資產價值的不斷顯現,城鎮化建設中再像過去一樣,只給農民一點補償、一個戶口,就讓他們被動成為城里人的做法已不可持續。未來必須充分尊重農民的土地財產權利,讓他們更多參與現代化進程、共同分享發展成果。”
“建立城鄉統一的建設用地市場,將會產生一系列積極影響。”葉劍平說,讓農村集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場,與國有建設用地享有平等權益,實現“同地同權同價”,將打破現行土地市場的二元結構和剪刀差,有效保障農民的財產權,提升農民在城鎮化進程中的話語權。同時,也有利于形成反映市場供求關系、資源稀缺程度的土地價格形成機制,大大提升土地資源的配置效率。
建立城鄉統一的建設用地市場是一項系統工程,不可能一蹴而就,后續還有許多配套工作要做。葉劍平認為,首先,必須要盡快完善相關法律法規,強化頂層設計,掃除建立城鄉統一建設用地市場的制度障礙。同時,要強化土地用途管制,集體建設用地入市必須符合土地利用總體規劃,規范運行,絕不能什么樣的集體建設用地都拿來入市交易。此外,還必須完善稅收制度,建立農村集體建設用地增值收益分配機制。“集體建設用地的增值,并不都是農民投資產生的,它與社會投資密不可分,所以在保證原土地所有者權益的前提下,政府還應通過稅收方式進行合理調節。”葉劍平說,這樣做才能確保土地增值收益全民共享,也有助于改變目前的土地財政,實現經濟的可持續發展。