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“造城”再抬頭 “紅線”堅守難 |
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資本粗放圈地
“非糧化”隱患凸顯 |
杭州市余杭區的花園村靠近京杭大運河，是遠近聞名的水稻產區。最近幾年，隨著城市擴張，一個大型農副產品物流中心落戶于此，占用村里上百畝耕地，與此同時，村民建房、新辦企業等建設不斷增多，原來稻花飄香的上千畝良田如今難覓蹤影。10年來，該村耕地面積減少近一半。
花園村并非孤例。肥西縣緊鄰安徽省會合肥，1995年時，該縣耕地面積約為130萬畝左右，而今耕地面積減少到90余萬畝，年均減地2萬畝�！皽p少的這些地主要是滿足省會城市及本縣城經濟的發展需要，同時也包括不少農村村民建房和鄉鎮發展所需�！碑數剞r業部門的一位干部說。
花園村和肥西縣是城市化進程中農村耕地“兩頭擠壓”的典型例子。一方面，城市的發展不斷侵蝕著農村的耕地，另一方面，農村本身建設用地不斷增加，也內耗著昔日的良田。面對城鎮化和工業化發展的浪潮以及“資本下鄉”的沖擊，未來我國18億畝耕地“紅線”守護挑戰巨大，前景存憂。
土地存量不斷減少
來自國土部的數據顯示，近幾年我國耕地面積凈減少狀況得以扭轉，但是每年仍有300多萬畝耕地被批轉為建設用地，然后根據“占一補一”要求進行占補平衡補充。
公開資料顯示，前些年我國耕地減少嚴重，1998年全國耕地面積尚有19.45億畝，僅過7年，到2005年就已降至18.31億畝，非農建設占地成為罪魁禍首。
北京師范大學環境學院教授趙燁專門核查過1997年到2010年的非農建設占用耕地面積——2746.5萬畝，相當于半個海南省的版圖�！�
為了彌補建設占地的缺口，深化耕地保護責任制，從2000年左右我國土地管理明確占補平衡原則，即“占多少，墾多少”。然而，《經濟參考報》記者在基層采訪發現，這些所謂新增的耕地質量不少“看起來很美”，“占優補劣”、“硬占柔補”已經嚴重危害耕地的質量�！�
中國土地勘測規劃院土地研究所研究員劉康調查發現，近年來不少省份的耕地資源越來越少，占補平衡越來越難，只能被迫開發邊界土地。粗略估計，我國每年占用耕地中一半是水田，而補充的耕地中水田不到20%。
曾經發生在浙江龍泉、景寧等地的農保田上山，就是耕地占補平衡走樣的極端體現。欠發達地區承擔發達地區的造地任務，獲取指標交易費與實際造地之間巨額差價，甚至破壞本地生態將耕地造在山上、風景區之內，根本不能耕種。
粗放“圈地”沖動不減
在鄂豫皖贛川渝陜浙等地采訪期間，記者強調感受到還處于工業化城鎮化發展階段中的這些地區占地擴張的沖動。
在不少地方，“大手筆”的新城建設熱火朝天，工業園區、創業新區等如雨后春筍，一些農村和鄉鎮，也不斷涌現出占地動則幾千畝甚至上萬畝的示范園、生態園等集休閑、娛樂、種植于一體的項目。
國土部耕地保護司基本農田保護處處長王磊認為，未來耕地保護更大的挑戰來自于城市建設用地的幾何式擴張。
“隨著中西部地區城市化快速發展，不少地方興起了‘新城區’建設熱潮，‘造城運動’重新抬頭，這些地方往往采用外延擴張的用地方式，大規模占用耕地在所難免。”王磊說�！�
江西省政協副主席陳清華說，當前地方政府的融資平臺進入償債高峰，而經濟形勢卻持續回落，稅收下滑，在這種情況下，地方政府特別是縣市兩級依賴土地財政維持運轉將愈發嚴重。
“如今到基層所過之處，幾乎都是工地，到處都是征地拆遷。有的縣少的賣地幾個億，多的十幾、二十個億。中部很多地區甚至只有四五個億稅收，卻有10個億的土地收益�！彼麚鷳n地表示，自從十八大提出要大幅度提高農民征地補償標準后，地方反而趁勢而上，掀起了近乎瘋狂土地收儲熱潮，都想趕在新政出臺前低價獲取農民的土地。這樣下去，耕地侵占只會增加難以減少。
隨著土地流轉的加快，資本下鄉進入農業領域從事生產經營越來越多。不少資本進入農村是想踏踏實實從事農業規模經營，但也有一些帶著“圈地”的沖動。
安徽淮南一位農業企業負責人告訴《經濟參考報》記者，他身邊有不少原來做地產或商貿的朋友，現在都打起了到農村包地的主意。“現在進去，租金成本低，而且有補貼，未來這些地一旦升值，他們賺得更多�！薄�
更嚴重的是，耕地后備資源消耗將盡。國土部農地管制處處長孫魯平說，從長遠看，保持耕地平衡的能力是有限的，因為占用、生態退耕、災毀等會減少耕地。
據介紹，一是后備耕地資源有限。能開的地都開了，尤其是位于平原河谷等地的后備資源已經沒有，邊遠山區后備資源有，但是難以起到補充耕地的作用，2001年的時候后備資源還有1億多畝，但是十多年后，現在實際上已經沒有那么多了�，F在估算，基本都用完了。二是后備資源分布不均勻。東部地區是傳統農業區，能開的都開掉了，貴州、云南等生態敏感地區還有，但是不能破壞生態，占補平衡不同省份面臨的壓力是不同的�！�
“糧地”減少隱患重重
現有耕地數量不斷減少，補充耕地質量不盡如人意，剛性需求持續增加，面對重重挑戰，不少基層干部和專家對守住18億畝耕地紅線的前景感到擔憂。
國務院發展研究中心農村經濟研究部部長徐小青憂心忡忡地說，就目前各地調研看到的情況，地方政府現實利益太大，十八億畝的“紅線”堅守困難�！暗胤秸扔谪斦䦃毫�，特別是糧食主產區的地方政府也日益面臨財政增收壓力，對守住紅線擔負國家糧食安全的責任意識逐漸淡漠�！�
一些不愿意透露身份的基層農業干部坦言，這幾年雖然國家糧食連續創造了“九連增”的奇跡，但必須看到，同時全國生產凈調出的省份在不斷減少，我國糧食進口量已經連續三年增加，并且從過去的一兩個品種到去年小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部出現進口的狀況，這些苗頭信號都值得警惕。
一些基層干部甚至坦言，過去為少繳農業稅，地方上報的耕地面積要少于實際耕地面積，這些“黑地”成了近年來確保糧食增產和彌補建設用地需求的重要調劑手段，而今隨著這部分存量的消耗，土地已經進入警戒線。
國土部農地管制處處長孫魯平表示，如果“占優補劣”問題一直存在，以全國每年占用耕地300多萬畝測算，如果因地力撂荒僅1個百分點，就有1800萬畝。再加上資本圈地帶來的“非糧化”隱患，真正種糧的地還有多少不容樂觀�！�
中國社科院農村發展研究所研究員黨國英直言，目前我國的耕地保護工作不是很成功，地方政府經常騙中央、騙衛星。一些地方政府通過變更規劃或先占后補等手法，一步步將基本農田蠶食成可耕地再變成建設用地。
“中國GDP總量的90%以上主要靠城市經濟產出，而各類城市主要集中在平原、河谷地帶，其周邊土地大多是我國的優質耕地。這些城市經濟部門占了大約1億畝土地，平均1畝地產出GDP近50萬元。近些年國家對農田占用嚴格管控發揮了作用，每新增1畝建設用地產出GDP約220萬元�！秉h國英說。
按這個數據推算，我國GDP總量未來20年要趕上美國，達到320萬億，還要占用優質耕地1億畝以上。我國優質耕地每畝可產出糧食約1噸，這意味著要損失1億噸糧食產量，占到現有糧食產量的18%左右。
隨著城鎮化加快推進、征地補償預期大幅提高，一些地方政府已經開始大規模收儲土地，耕地保護形勢異常嚴峻。
在當前形勢下，經濟發展是地方政府的主要考量目標，“地根”成為有效的調節手段，土地一次次成為刺激經濟、保增長的手段，“以地為導”的發展模式不光吞噬掉大量的耕地，也為我國經濟轉型埋下重大隱患。
據有關部門統計，2012年二季度全國不同用途的土地平均出讓價格為：商業服務業用地為5728元/平方米，住宅用地為4522元/平方米，工業用地為659元/平方米。工業用地的價格僅相當于商服用地價格的11.5%、住宅用地價格的14.6%。這樣的供地價格結構表明，政府在出讓工業用地時絕大多數是虧本的。但為了今后的稅收和就業，虧本也要出讓工業用地。
中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文表示，過低的工業用地供地價格，一方面使被征地農民和城鎮居民的利益嚴重受損，另一方面又引發相當部分工業企業可以不顧投資成本而無序擴張。這是制約我國經濟發展方式轉變、產業結構調整升級的一大原因。
“讓地方干部再不敢多占耕地用來搞建設。”一些土地問題專家說，改變“以地為導”經濟發展模式，關鍵是要改變目前外延擴張的用地模式，注重存量用地的潛力挖掘，通過集約節約用地在既有的土地上獲得更多產出，只有發展方式轉變，全社會用地擴展勢頭得以遏制，耕地被大量占用的情況才能扭轉。
國土資源部耕地保護司基本農田保護處處長王磊說，耕地保護，首先是要少占耕地，其次才是“優補”耕地，當前亟須建立兩項基本制度，約束地方少占耕地：把耕地保護納入對黨政領導干部考核，而且作為一項重要考核指標，用制度約束地方政府擴張“地根”的沖動；對地方黨政領導實行耕地保護離任審計，將耕地保護作為官員為官一方的重要評價指標。“耕地保護也是政績”，“耕地保護不能光喊口號，必須見行動，制度硬起來地方領導才真正重視�！�
“劃定永久農田保護區，區域內耕地只增不減，以法律法規形式枚舉可以占用的例外情況，真正讓耕地保護制度成為不能碰、沒法碰的‘紅線’。”北京大學城市與環境學院副教授林堅、浙江麗水市國土資源局總規劃師趙力強等人建議，同時要因地制宜對地方進行考核和轉移支付分配，“永久農田保護區，耕地保護是第一位的，如果做得好，就應該認定為考核優秀，得到更多轉移支付，否則，在考核指揮棒下，耕地保護只能停留在口號層面”。
國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員秦中春建議，鼓勵進城農民將農村宅基地復墾為耕地，建立耕地占補平衡指標和農村建設用地復墾指標省內異地流轉機制。同時建立新增耕地經濟激勵機制，實施耕地保護責任目標的利益補償。在有條件的地區和城市，對農地使用者特別是基本農田保護人，通過建立農地保護補償基金進行適當補貼，調動農戶保護耕地的積極性和主動性。
作為城鄉統籌改革實驗區，四川成都在幾年前就探索設立了耕地保護基金，這種耕地保護新機制的具體做法是：按照基本農田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標準，由政府向擁有耕地的農戶發放耕地保護補貼；補貼主要用于為農民購買農村養老保險；政府與農民簽訂《耕地保護合同》，農戶承擔耕地保護責任，違約將被追回補償款并承擔相應處罰。
“耕地保護一定要調動起農民的積極性，不光讓他們獲得耕地保護長遠好處，也得到短期收益�！闭憬⊥恋卣碇行母敝魅卫柙鲣h說，目前浙江也在幾個縣開展耕地保護補償試點，向擁有耕地的農戶發放耕地保護補貼，有效調動了農戶積極性，改變了此前耕地保護“政府熱農戶冷”的狀況。
國土資源部農地管制處處長孫魯平表示，耕地占優補劣將一直存在，難以解決。相關專家認為，在占用耕地不可避免的情況下，必須通過最大限度提升造地質量確保耕地生產能力。
基層農業部門人員建議，在造地過程中盡快引入專業的社會化力量，改變目前部門主導、主辦的造地方式，向民間資本放開造地、土地整治項目，讓最會造地的人來造好地。
與此同時，在造地標準制定、實施、驗收上實行分離，即造地標準由農業、國土、水利等涉農部門共同制定，具體實施由國土部門實行招投標引入社會力量完成，驗收環節由農業部門主導引入社會監督力量共同完成，實現“造地的不驗收、驗收的不造地”，通過相互監督制約提升造地質量。
浙江寧波市鄞州區自2011年起，冒著企業轉投他處的風險，將每畝土地成本提高3萬元專門用于表土剝離，待新造地時將表土運輸過去覆蓋。《經濟參考報》記者在鄞州區鄞江鎮宣裴村新造的100多畝土地上看到，用于熟地而種植的毛豆顆粒飽滿�！斑@都是用耕地表土覆蓋過的，再耕個三五年，就是能出糧食的好地了�！毙岽宕迕駞纬杏抡f。
土地供應要保耕地、保發展、保生態，但隨著城鎮化快速發展，土地“三�！蹦繕耸艿街刂靥魬�。新型城鎮化需要穩定土地供應作為支撐，也亟須改變先前粗放用地、大量占用耕地的老路，因此土地挖潛“開源”勢在必行，但在此過程中需對國土“留白”、保護涵養好生態。
國土資源部相關負責人表示，新型城鎮化必須堅守積極用地政策，適度投放增量，大力挖掘存量，拓展發展新空間。地方國土部門表示，當前全國都在規劃新城、搞新區，但實際上存量建設用地的潛力仍沒有充分挖掘，如果釋放出存量土地的總和效益，完全可以滿足城鎮化用地需求。
按照測算，上海等地的工業用地、商業用地、住宅的規劃面積都超過了實際需求，具有巨大的存量盤活空間。為實現“三保”目標，今后的土地供應方式必須要靠存量，增量只能作為補充，集約節約用地成為必由之路。
相關專家認為，當前亟須系統性實施土地整治、引導政府企業集約節約用地，深挖存量土地潛能。
當前，農村土地浪費嚴重，亟待通過政策創新“盤活”農村集體建設用地，耕作條件好的復墾為耕地，其他的可通過“增減掛鉤”補充城市建設用地。目前，重慶、成都、嘉興、溫州等地紛紛實驗宅基地退出機制，通過賦予農民自主權實現土地財產權益變現，既解決了農民進程的后顧之憂，也“盤活”了大量閑置土地，為城鎮化和諧推進提供了用地保障。
從保耕地來看，在做好“占補平衡”基礎上，需要提升耕地質量。目前來看，應突破制約開發低丘緩坡等未利用土地，緩解用地矛盾。同時，需注意統籌規劃、保護生態、審慎開發，用好這些寶貴的土地后備資源。
清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明表示，目前我國未利用土地面積總計超過40億畝，其中包括鹽堿地、灘涂地、沙化土地等，至少有9億畝適宜改造。全國的低丘緩坡土地面積與全國耕地保有量基本相當，有十幾億畝，開發后可以用于建設、生態或者農業。這些數量龐大的未利用土地，如果合理開發，將大大緩解用地矛盾，穩定新型城鎮化用地供應。
2011年底國土資源部確定首批低丘緩坡綜合開發試點以后，全國多地積極開展了相關工作。但是按照現行土地管理制度，低丘緩坡開發仍受到一些制約：一是土地審批制度制約，低丘緩坡開發一般先要整體平整和布設基礎設施，并要留下兩三年自然沉降，但是現行規定要求土地平整前必須完成土地征轉審批手續，一次性安排好用地計劃指標，這對地方來說困難較大；二是土地分類標準制約，按照土地分類國家標準，低丘緩坡多為未利用地和劣質農用地，但行業標準卻將其確定為林地或牧草地，標準打架增加了開發難度。
專家建議，盡快調整完善現行土地管理法律政策，破除制約土地“開源”的制度障礙。有關部門應統籌考慮未利用土地綜合開發的用地計劃、用地類型與空間布局，從未利用地的多用性出發，統籌協調未利用地轉為農用地、建設用地和生態用地的比例，合理確定未利用地開發規模、步驟和區劃。
當然，低丘緩坡開發需要大量資金和相應技術，地方政府要量力而行，成熟一塊開發一塊。要嚴防一些地方盲目冒進、大規模劈山造地，防止地方借低丘緩坡開發之名圈占土地、破壞生態。（本版稿件均由記者沈錫權、楊玉華、王政、孫洪磊、甘泉采寫）
