持續增大的資金缺口已經不是養老保險面對的唯一難題，事實上，地區間的待遇差異也在日益凸顯。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文9月23日向《經濟參考報》記者介紹，從城鎮職工養老保險的“替代率”指標看，不同地區間差距較大，最高的山東(70.5%)和最低的重慶(43.2%)之間相差27個百分點。
　　“替代率”是衡量養老保險保障水平的一個主要指標，簡單說可以被理解為勞動者退休時，養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，替代率下降意味著養老金的保障水平也相應貶值。
　　而據中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》數據，這一指標近年來呈持續下降趨勢：城鎮職工養老保險的替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，到2011年更是降至50.3%。
　　“由于受通貨膨脹、社會平均收入以及社會發展狀況等因素影響，養老金的絕對數額不能準確反映不同時期、不同地區離退休人員真實的養老保障程度。而養老金替代率這一相對指標卻能夠規避上述因素的影響。”人社部專家咨詢委員會專家、中央財經大學社保系主任褚福靈對《經濟參考報》記者表示，因此替代率是制定養老保險政策必須考慮的重要指標。
　　按照國際經驗，養老金替代率大于70%，即可維持退休前的生活水平；如果達到60%-70%，即可維持基本生活水平；如果低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。此外，國際勞工組織《社會保障最低標準公約》規定，養老保險最低替代率為55%。
　　但根據中國社科院世界社保研究中心統計，2011年全國32個社保省級統籌單位(包括新疆建設兵團)中，有17個替代率低于這一水平，超過總數一半。
　　此外，退休人員養老金待遇水平呈現明顯的地區性差異。2011年，養老金排名替代率前五的分別是山東(70.5%)、新疆(64.8%)、海南(64.2%)、山西(61.8%)、陜西(61.6%)，而替代率后五位的分別是重慶(43.2%)、江蘇(45.9%)、四川(46%)、湖北(47%)和吉林(47.4%)。
　　待遇水平差距如此之大，是否應設立全國統一標準？事實上，現行養老保險制度曾為替代率設置了一個“參照”。2005年國務院頒布《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，人社部曾解釋稱，這一文件設定的基本養老金目標替代率為59.2%，其中基礎養老金替代率為35%，個人賬戶養老金替代率為24.2%。
　　“但這個值最多可能是一個政策，但絕對還沒有上升到制度目標的法定地位。”鄭秉文說，“事實上，官方從未說過要‘盯住’這個替代率或將之作為標準向它靠攏。”
　　鄭秉文認為，現在到了再次確定替代率的時候了，“其中一個原因就是各省的差距越來越大，最高比最低高出27個百分點，出現差距之后就會出現公平性問題。因此下一步要明確31個省份應該向誰看齊，以及為什么向這個指標看齊。”他認為，替代率是新一輪制度改革的重點，是各種版本的改革都要交匯于此的一個重點，是繞不過去的一個重點：“需要制定一個符合實際的替代率。孤立地設計基本養老保險的替代率是不可行的，一定要將之放在國家多層次養老保障制度總體框架內，每個層次都被分配到一個替代率，合起來就是一個國民能夠過一個體面生活的退休收入。”