■城鎮化·亂象與尋路（上）

　　編者按  城鎮化在過去30多年的中國經濟增長中功不可沒。如今，它正進入“第二季”，背負著讓部分農民真正變為市民、帶動中國經濟進一步升級的重要使命，受到全社會史無前例的關注。

趙乃育/繪

　　任何激蕩的時代變革，總是伴隨著不確定性和艱難探索。歷史慣性的力量如此強大，我們看到，各地城鎮化仍然難抑制大躍進的沖動，而土地制度和戶籍制度的變革之路依然布滿荊棘。城鎮化向何處去？種種路徑之爭一直存在。有些爭論正逐漸形成共識，有些爭論仍將長期伴隨著城鎮化的歷史進程。
　　在十八屆三中全會召開之前，本報推出“城鎮化·亂象與尋路”系列深度報道，以探究城鎮化的現實困境和發展路徑，敬請關注。
　　十八屆三中全會定于11月召開，各方普遍預計城鎮化將成為會議重點，而幾經修改的全國城鎮化發展規劃也呼之欲出。中國城鎮化——這場全球最大規模的人口遷徙，有望進入加速推進期。
　　然而，相對于中央強調新型城鎮化要以“人的城鎮化”為核心，不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區，城鎮化“大躍進”中暴露出諸多問題。記者從多地調研了解到，很多地方借著城鎮化的名義“圈地造城”，急于求成地改變城市面貌，結果演變成單純的爭項目、上工程，一些房地產開發商也大舉涌入中小城市占地，地方債務風險和中小城市房地產泡沫問題令人擔憂。

　　冒進　地方熱衷“造大城”“建新城”

　　一些專家認為，我國城市規劃缺乏想象力和品位，動輒想成為“東方小巴黎”、“中國威尼斯”，千城一面，沒有一點自己的特色。如果各地沉迷于“特大城市”等城市擴張路徑之中，極有可能走上以前的老路。

　　“攤大餅”，這是對以往城市規劃和建設最常見的形容。近年來集中爆發的“大城市病”并沒有影響地方政府將城市攤大的決心，“特大城市夢”仍見諸于多地新型城鎮化規劃之中。一些地方打著推進城鎮化的旗號，紛紛打造新城建設模式，并且有愈演愈烈之勢。
　　國家發改委城市和小城鎮改革發展中心課題組近期對12個省區的調查顯示，12個省會城市規劃建設55個新城新區，平均一個城市要建4.6個；144個地級城市規劃建設200個新城新區，平均每個地級市1.5個。
　　記者調研發現，當前城市規劃發展中有三大問題突出。
　　一是定位過高。大型城市規劃建設國際大都市、國家中心城市；省會城市提出建設國際化城市，大區域中心城市；一些中型城市也提出建設省內中心城市，或者區域金融中心、教育中心、文化中心。
　　二是速度過快。一些城市體量不大，胃口不小，希望借新型城鎮化的大好機遇實現“彎道超車”，“后發趕超”，卻沒考慮自身的“消化能力”。貴州一個縣級市，在建的房地產開發面積達到1000萬平方米，可以提供超過10萬套住房，而目前市區總人口才30萬出頭，消化現有住房的周期就超過15年。
　　三是用力過猛。廣東某縣級市，自然風光優美，出于整體規劃的考慮，上級政府規劃部門一直將其規劃為生態屏障，其中大部分劃為生態用地，限制工業開發。而記者走訪發現，該市近期卻提出，“不能有了生態沒了經濟”，希望將上級規劃部門核準的旅游度假開發區容積率提高三倍。江蘇某鎮，政府財力不足，征地速度卻不降，直接給農民打白條，言稱征地補償“過兩年再給”。
　　深圳大學管理學院教授肖俊表示，城鎮化離不開政府規劃，但定位過高、速度過快、用力過猛的問題，根源是政府行政過度驅動，部分地方政府對城市發展規律和經濟發展規律沒有很好的認識，主觀決策意識濃厚，缺乏必要約束和科學民主決策機制。
　　記者在貴州黔東南某市發現，由當地政府主導，在一座山上規劃建設了一個商業城，320棟數百平方米的民族風格三層小樓密密麻麻排列在蜿蜒的盤山路上，還分了不同區域，有的規劃賣茶、有的區域賣民族銀飾、有的區域做餐飲。當地政府負責人表示，政府出全資，希望打造成民族風情文化園，總投資額“八九億元”。
　　一位房地產業內人士對《經濟參考報》記者表示，像政府這樣“造城”，想法很好，但難度太大。“三四公里長的盤山商業街，就兩個車道，車多了怎么辦？這么遠的山路，沒車的市民怎么上去？連賣什么都規劃，有沒有市場？如果是我們這樣的市場機構，肯定會在前期對人流和來客量做深入調查。”
　　廣東省建筑設計院原院長何錦超認為，有些城市的領導氣魄很大，幾億資金投入，其實錢都是納稅人的，花錢有沒有走完法定決策程序？用行政代替市場，可能造成很大的投資風險和資源浪費，也扭曲了城鎮化發展的方向。

　　隱憂　三四線城市泡沫激增

　　在一二線城市房地產開發趨于飽和的情況下，一些大型房產商開始轉戰三四線城市。在雄厚資金實力的支撐下，一些三四線城市迅速進入“大盤時代”，以高檔住宅社區、城市綜合體為代表的新城新區建設如火如荼。

　　作為一個環境優美的三線城市，濱海城市煙臺近年來吸引了大批房產巨頭的目光。從2008年開始，萬科、保利、招商、金帝、龍湖等大型房產商相繼涉足煙臺。目前，已有10多家在全國擁有100萬平方米以上開發量的地產商在此圈地開發，其中龍湖地產在養馬島對岸區域的葡醍海灣項目占地8500畝，從2011年開始規劃開發期長達十年，計劃投資500億元，擬在一片沿海灘涂上打造一座現代新城。
　　記者近日在煙臺市芝罘區梁家居民區看到，隨著兩個村落的陸續搬遷，一個由萬科投資的以住宅為主的高檔社區正在崛起。據煙臺萬科御龍山項目工程師董敏介紹，萬科于2009年進入煙臺市場，目前在煙臺有開發5個項目。
　　在外來開發商大興土木的同時，煙臺本土的大型房企也不甘寂寞。在清泉寨南側，山東祥隆企業集團正在開發建設萬象城項目。據萬象城商業管理公司經理鮑四旺介紹，這一占地58萬平方米的項目是一個包括商業與住宅的城市綜合體項目，公司成功吸引香港新世界百貨入駐。2008年10月開工建設，預計今年10月完工，計劃投資50億元。
　　煙臺市建筑節能與城市房地產綜合開發管理辦公室產業科科長王強認為，大企業參與城鎮化建設完全是利益驅動。從煙臺來看，大型房企絕大部分是自己來的，這得益于煙臺依山傍海的自然稟賦。萬科2009年進入煙臺，經過十幾輪競價才拍得海云臺住宅項目，完全不是靠地方政府主動去招商。
　　記者注意到，這些房產商的進入，恰好解決了一些城市舊村改造對資金的巨大需求，從而也得到了當地政府大力配合與支持。比如，被稱作“史上最難”的拆遷工作多由當地政府來做，開發商只管開發建設。
　　目前，房地產企業已成為各地新城建設的主力軍。而三四線城市，依靠“低地價、造人氣、造新城”的城鎮化冒進，帶來的一大隱患就是房地產市場過剩，尤其是三四線城市泡沫越造越大。根據國家統計局數據，2012年，我國房地產企業房屋竣工面積99425萬平方米。
　　中國指數研究院調查表明，三四線城市已出現供應過剩的風險。2010年—2012年，調查的61個三四線城市中60個供銷比小于1，商品房供應量相對較大，市場消化能力不足，供過于求態勢顯著。
　　福星惠譽地產公司副總經理姚澤春說，中小型城市的泡沫甚至比一二線城市還要嚴重。一線城市消費能力很強，國家限制很嚴格。中小城市的泡沫在拼命吹，為拉動GDP，很多地方在新城建設中大量圈地蓋房。這些新城雖然地價較低，但位置較為偏僻、基礎設施配套不足，因此很多開發商都樂于上大盤、超大盤項目，上百萬方的樓盤比比皆是。房地產泡沫破裂，最先觸及的將肯定是熱衷造城、大干快上的各類三四線城市。

　　風險　盲目建設或現“債務黑洞”

　　專家提醒，目前一些地方政府“押寶”城鎮化，地方融資平臺的主要抵押靠土地，還債付息靠賣地，一旦新城成空城、土地出讓斷續，極有可能出現地方債危機。

　　樓盤住宅蓋起來了，但銷售率和入住率偏低，成為當前一些二三線城市新城建設的普遍現象，也給當地帶來巨大財務風險。
　　比如在湖北省某地級市規劃占地近40平方公里的新城中，各類已建或在建樓盤林立，新城區內的大洋五洲、和昌國際城兩大樓盤均為近百萬方的大型小區。這些小區已基本建成，銷售中心卻人煙稀少，大部分房屋沒有裝修入住。
　　銷售人員告訴《經濟參考報》記者，除少數被行政單位集體訂購外，其余房源銷售并不樂觀，部分樓棟的銷售率僅有50%，有的甚至更低。市民楊先生表示，這里只看見有人建房，沒有看到人裝修入住。“這里原是一片大山，誰會來這么偏僻的地方買房？”
　　業內人士表示，很多地級市財政收入只有數十億元，但新城面積都相當于地級市，建設周期多在8年—10年，投資額在300年—500億元。雖然新城建設融資途徑多，但是土地抵押貸款依然占大頭，一旦房地產市場不景氣，土地出讓金或抵押貸款下降，新城建設就陷入停滯甚至荒廢。
　　各地主要依靠土地抵押、銀行貸款進行的新城建設容易形成“債務黑洞”，潛藏著不小的財務風險和壓力。審計署日前公布的36個地方政府本級政府性債務審計結果顯示，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務余額增長，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大。2012年底，4個省本級、17個省會城市以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。
　　華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰認為，為推進新城建設，解決資金問題，很多城市紛紛成立投融資平臺，其抵押資產主要是土地資源，或者以土地“白送”方式引進開發商“造城”。然而土地財政的透支危及著新城可持續發展，為新城建設埋下一顆“不定時炸彈”。“這些融資平臺的土地資源賣光了怎么辦？帶來的直接后果就是地方政府債務負擔加劇，風險放大，為地方今后可持續發展背上沉重包袱”。
　　據了解，目前新一輪大規模政府債務審計正在各地抓緊進行。有專家表示，隨著地方政府債務進入集中還債高峰期，應關注地方政府償債風險。一些地方既要借新債還舊債，又要借債搞新投資，債務總量明顯增加。很多地方政府擔心銀行不再貸款，而銀行擔憂地方政府無力償債。

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