推進城鎮化過程中面臨著土地供需失衡、利用率低下以及地方政府過度依賴土地財政等難題，尤為關鍵的是對新增建設用地的大量需求。
《經濟參考報》記者獲悉，國土部對于改革完善土地管理制度促進城鎮化健康發展已形成初步框架，在化解用地需求矛盾上，未來將提高存量用地比重，建立起以“盤活存量”為主的制度體系。
思路 土地資源高效合理利用
日前，由中國土地學會主辦、主題為“土地制度改革與城鎮化健康發展”的“2013年海峽兩岸土地學術交流會”在重慶舉行。本次會議圍繞“城鎮化健康發展與保障性安居工程用地供應”、“集約節約用地與加強城鎮建設用地調控”、“土地征收制度改革與農民土地權益保護”等議題進行研討。
在交流會上，國土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國土部規劃司副司長劉國洪告訴《經濟參考報》記者，圍繞土地制度如何適應城鎮化發展的新要求，國土部專門成立了土地管理制度改革研究小組，歷時10個月，在對11個省份的50多個城市進行調研后，目前已形成關于改革完善土地管理制度促進城鎮化健康發展的框架建議。
劉國洪說，在新型城鎮化發展過程中，土地管理制度改革的基礎是建立“以土地用途管制為核心的政府規劃管控制度”，要求則是“以土地資源高效合理利用為目的的市場配置制度”。
回顧、總結我國土地制度的形成與變革，劉國洪指出，我國城鎮化進程中土地管理制度改革已經形成的思路是，“在堅持用途管制制度、有償使用制度、土地征收制度等三大制度內核及土地管理制度框架的前提下加以完善”。
在具體改革路徑選擇上，劉國洪告訴記者，應完善和堅持土地管理核心制度，總結和提升地方土地管理改革實踐經驗，探索創新土地管理制度和政策。
據業界分析人士預測，圍繞產業作為引導的城鎮化發展路徑上，土地管理制度的完善和改革，很可能成為十八屆三中全會之后最先啟動的改革領域之一，也是與城鎮化關系最為緊密的改革領域之一。
盡管劉國洪并未透露完善改革土地管理制度的具體內容和啟動時間，但業界專家分析認為，改革完善的內容大致包括：在保留現有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產值補償為市場價值補償；在保持用途管制的前提下，規范農村經營性集體建設用地的流轉；依托現有土地交易機構，建立城鄉統一的建設用地市場；推進節約集約用地，對增量建設用地和存量建設用地出讓方式等領域，進行差別化管理等。
難點 土地供需矛盾突出
武漢市土地利用和城市空間規劃研究中心土地研究部主任洪旗告訴《經濟參考報》記者，土地督察局武漢局會同武漢土地利用和規劃研究中心在對湖北、湖南、貴州三省調研時發現，在推進城鎮化進程中，三省都面臨建設用地供應緊張的問題。
在對2010年至2012年三省建設用地增長率和人口增長率分析對比后，洪旗預測，到2020年三省建設用地需求將全部超過土地利用總體規劃所控制的規模，“其中僅湖北省到2020年城鎮化建設用地缺口將達到11.5萬公頃”。記者注意到，這一數據甚至超過了國土部土地利用管理司在今年4月公布的“2013年全國住房用地計劃供應15.08萬公頃”的規模。
洪旗表示，由于用地供需矛盾突出，地方政府在用地指標分配上習慣向中心城市傾斜而忽視小城鎮用地指標需求，“武漢、長沙、貴陽等城市都形成了一城獨大的狀態”。
此外，部分城市還出現了過分依賴工業化用地拉動城鎮化進程的現象，例如湖北省近兩年工業用地占比超過40%，而貴州省一些城市供地比例中工業用地比重也明顯偏高。洪旗說，這些現象還造成了城鎮化建設盲目擴張、人口聚集不足，進而導致城鎮基礎設施閑置的問題。
事實上，快速工業化和城鎮化對建設用地的大量需求與土地供應之間的矛盾已經十分突出。重慶市國土資源和房地產學會副理事長楊慶媛指出，2011年國內的城鎮化水平已經達到51.27%，截至目前我國正處于世界公認的城鎮化水平30%至70%的高速發展階段，并且這一高速發展階段要延續到2030年以后。
“城市社會經濟的發展和城市建設的推進，以及城市人口的增加，必然使建設用地需求增大。”楊慶媛說，特別是在快速工業化和城鎮化的背景下，城市規模的擴張不可避免地伴隨著農村人口向城鎮大量轉移，和城鎮向外圍的擴展，土地的非農化進程會迅速加快，沖突更加激烈。
楊慶媛分析預測，到2020年全國城鎮化率預計將達到60%。《全國土地利用總體規劃綱要(2006-2020年)》確定，在嚴格控制建設用地的原則下，到2020年全國新增建設用地為585萬公頃。但是，隨著土地保護和生態建設力度的加大，實際上我國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給將面臨前所未有的壓力。
在土地供需矛盾突出的局面下，當前我國城鄉建設用地粗放浪費與新增用地結構不合理的現象并存。楊慶媛指出，近年來，我國各項建設用地擴展很快，年均占用耕地20萬至35萬公頃，利用粗放、浪費土地的情況十分嚴重。而城市用地效率低下的現象也同樣存在，目前城市中有5%是閑置土地。全國城鎮規劃范圍內，空閑和批而未供的土地共約26.67萬公頃。“這些城鄉統籌發展中的現實問題，也迫切需要進行土地管理制度改革創新加以解決。”楊慶媛說。
破題 未來著重盤活存量
國土部副部長胡存智曾表示，在推進城鎮化過程中，單純依賴土地增量擴張難以為繼。他指出，我國城鎮化進程中，土地城鎮化與人口城鎮化速度相差較大，城市用地增長彈性系數已超過合理閾值。因此，應對城鎮化規模進行設定，并加以控制。胡存智表示，在完善土地用途管制制度上，應加強土地利用總體規劃對城市用地規模的管控作用，嚴禁以城市發展為名擅自修改城市建設用地控制規模。
事實上，黨的十八大提出走中國特色新型城鎮化道路后，土地管理制度即面臨改革完善的新命題。記者了解到，自去年9月以來，國土部便成立專題研究小組，圍繞促進和保障城鎮化健康發展，謀劃土地管理制度改革方向。在這個過程中，國土部將“推動土地高效配置、節約集約利用”作為新型城鎮化發展下的用地要求，以土地利用和管理方式的轉變促進城鎮化轉型發展。
劉國洪告訴《經濟參考報》記者，為了適應新型城鎮化發展的要求，當前土地管理制度改革工作重點包括：提高存量用地在建設用地供應總量的比重；扭轉城鎮建設對新增土地出讓收益的過多依賴；建立起有利于存量建設用地盤活利用的制度和政策體系等。
與會專家也普遍認為，當前國土主管部門應當嚴格控制建設用地的增量，盤活存量土地，通過提高土地的整體有效利用率來化解供需矛盾。
湖南省衡陽市國土資源局副調研員羅建湘認為，在城鎮化用地管控上，應當堅持“控制總量、用好增量、盤活存量、提高效益”的節約集約用地原則，發揮土地參與宏觀調控的作用，來緩解土地供需矛盾。
他說，一方面通過城市的新建和發展擴大城市總規模來提高城市化水平。另一方面通過工業對農業的反哺，城市對農村的支持，促進中心城區的城鎮和周邊農村的發展，逐步實現公平化、平等化、城鄉無差別化。
山西省國土資源廳研究員馬巨革也認為，新型城鎮化建設應當通過盤活存量來拓展用地空間。他表示，尤其要重視低效土地的再開發，優化資源配置，通過這樣的方式來“盤活存量、優化增量”，為城鎮化建設和產業轉型升級尋找用地空間。
業界專家分析認為，土地供應要著眼于由單一擴大總量供應轉向盤活存量，提高用地節約集約化程度，尤其是強化土地供后監管，加大閑置土地處置力度。以存量土地支持新一輪城鎮化發展，防止城市圈地運動卷“土”重來。
記者了解到，在清查閑置用地、盤活存量用地方面，國土部目前已經建立起著眼于“供后監管”的土地利用動態巡查制度。該制度定點定位地對已供土地利用狀況進行專項檢查，從項目跟蹤、預警提醒、閑置土地查處等八個方面對已供建設用地開發利用情況進行全程監管。