2013年，浙江公布將在5年重點(diǎn)推進(jìn)1000個以上省重大項(xiàng)目建設(shè)，帶動全社會固定資產(chǎn)投資超過10萬億元。這樣的固投目標(biāo)，對于浙江這樣的民營經(jīng)濟(jì)大省來說，史無前例。
與此同時(shí)，地方財(cái)政收入面臨困境、地方債更是日益加重，浙江也不例外。自8月1日起，一場審計(jì)署全國性的針對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府債務(wù)審計(jì)工作正式展開。
本報(bào)獲得的浙江省方面官方數(shù)據(jù)顯示，2008年、2009年、2010年浙江省(含寧波市)政府性債務(wù)余額分別為2792億元、4579億元和5877.78億元，年增1000億元以上。
更突出的問題是，2008年以后，地方政府性債務(wù)普遍都從省一級開始下沉到市縣級，市縣級債務(wù)比例明顯提高，就百強(qiáng)縣而言，主要分布于沿海地區(qū)，具體到浙江，則以27個縣市高居榜首。
浙江省審計(jì)系統(tǒng)相關(guān)人士也向本報(bào)記者證實(shí)，債務(wù)已經(jīng)大量延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，“這一輪的審查，我們派了專門的調(diào)研組深入到市、縣、鄉(xiāng)政府性債務(wù)進(jìn)行徹底摸底和測評。”
多名受訪專家向本報(bào)表示，現(xiàn)在的問題是地方政府自己都不清楚當(dāng)?shù)氐膫鶆?wù)情況，但他們判斷規(guī)模不會小，基本超過合理的融資范圍，“但政府手上有資產(chǎn)，還債能力是有的。”
在這一輪審計(jì)署牽頭的全國審計(jì)中，外界普遍認(rèn)為中央此番是希望通過審計(jì)摸清地方政府性債務(wù)，再通過合規(guī)的渠道加大融資，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，“為城鎮(zhèn)化服務(wù)”，而處于沿海的浙江的城鎮(zhèn)化首當(dāng)其沖。
浙江地方債年增1000億以上
本報(bào)記者獲得了浙江省地方政府性債務(wù)公開的數(shù)據(jù)，不過有詳細(xì)數(shù)據(jù)的僅有2008年、2009年、2010年三年。
根據(jù)《浙江省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于全省地方政府性債務(wù)管理情況的調(diào)研報(bào)告》(下稱《報(bào)告》)，2009年浙江省(含寧波市)政府性債務(wù)余額為4579億元。
官方信息進(jìn)一步顯示，浙江2008年政府性債務(wù)余額分別為2792億元；2010年，浙江地方政府性債務(wù)總額為5877.78億元，增長率分別為64.01%、28.35%。
然而，關(guān)于2011年和2012年等近兩年的數(shù)據(jù)情況，浙江省審計(jì)廳、浙江省人大等相關(guān)部門都拒絕回應(yīng)。
本報(bào)記者了解到，當(dāng)?shù)赜胁块T表示領(lǐng)導(dǎo)明確下令，目前有關(guān)地方政府性債務(wù)情況一律不對外宣傳，“其實(shí)并不是保密，而是確實(shí)不掌握這方面數(shù)據(jù)。”
不過這個數(shù)據(jù)或“馬上就有了”，本報(bào)了解到，浙江已下派11個組到11個地市，再抽調(diào)下面地市審計(jì)系統(tǒng)的人員，正對地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，大約9月底會出數(shù)據(jù)。
但目前的數(shù)據(jù)顯示，浙江部分地區(qū)地方債負(fù)債水平高于全國平均水平。以省會杭州為例，2010年的官方數(shù)據(jù)顯示，杭州市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)836.84億元，占87.08%，遠(yuǎn)高于全國62.62%的總體比例；同時(shí)，明確以土地出讓收入作為償債來源的占81.73%，遠(yuǎn)高于全國23.8%的水平。
不過，浙江省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究所副所長潘毅剛則指出：“總體來說，杭州畢竟是省會城市，地方融資的合規(guī)度比較高，優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)比較多。”
他提醒說，如今浙江地方債務(wù)已經(jīng)下沉至縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級，尤其是百強(qiáng)縣的政府性債務(wù)尤為明顯。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，百強(qiáng)縣中至今已有71個縣市通過融資平臺發(fā)行138只債券，融資總計(jì)1483.8億元。其中浙江省排第二，緊隨江蘇之后，累計(jì)發(fā)行40只債券，融資454億元。
除了城投債，信托是百強(qiáng)縣再融資的重要渠道，據(jù)媒體統(tǒng)計(jì)，百強(qiáng)縣中已有33個縣市通過信托渠道融資，至少有120個信托項(xiàng)目存續(xù)，融資金額超225億元。
多個百強(qiáng)縣因此而聞名，如浙江湖州長興縣，其通過中信信托、中融信托、中投信托等發(fā)行信托產(chǎn)品15款，募得資金超24.23億元，占城投債近70%。
以海寧市為例，該市存續(xù)了5只債券，融資62億元，當(dāng)?shù)氐暮幨匈Y產(chǎn)經(jīng)營公司，2009年以來四年內(nèi)發(fā)行三次公司債，共募集37億元。據(jù)媒體報(bào)道，該公司一年期內(nèi)到期的非流動性負(fù)債從1.88億元增長至4.2億元，資產(chǎn)負(fù)債率已上升至54.33%。
隱形債務(wù)規(guī)模難查
接近浙江省審計(jì)廳人士告訴本報(bào)記者，由于土地金貴且近兩年受宏觀政策影響，杭州、溫州的償債能力變動較大，“現(xiàn)在各個系統(tǒng)都對數(shù)據(jù)保密，就我所知，數(shù)據(jù)比較恐怖。”
杭州只是浙江省地方債的縮影，事實(shí)上，盡管沒有公開資料顯示近兩年浙江省地方政府性債務(wù)情況，但浙江省湖州市的一份詳細(xì)數(shù)據(jù)或能說明一二。
根據(jù)官方數(shù)據(jù)，截至2009年8月31日，湖州市舉借政府性債務(wù)的市級部門13個，債務(wù)余額為122.44億元(不包括體制改革遺留債務(wù))
數(shù)據(jù)顯示，2007年、2008年湖州市債務(wù)余額分別為73.52億元、82.34億元；根據(jù)預(yù)測，2009年、2010年、2011年、2012年湖州市債務(wù)余額分別為135.51億元、168.62億元、202.20億元、210.75億元，2012年末債務(wù)余額與當(dāng)年財(cái)政收入相當(dāng)。
據(jù)此，2008-2012年當(dāng)?shù)貍鶆?wù)余額的增長幅度分別為11.99%、64.57%、24.43%、19.91%、4.23%，年平均增長率為23.4%。
而湖州市級可支配財(cái)力2007年為31.2億元，預(yù)測到2012年可能到達(dá)38.3億元，實(shí)際增長22.8%，年平均增長率僅為4.2%，債務(wù)的增長已經(jīng)大大超過可支配財(cái)力的增長。
和浙江省層面數(shù)據(jù)共同的一個趨勢是，2009年、2010年的債務(wù)上升幅度特別高，原因正如各級政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，2008年金融危機(jī)時(shí)，國家提出四萬億投資計(jì)劃保經(jīng)濟(jì)增長，大量地方政府通過融資平臺公司上馬了大量的項(xiàng)目所致。
不過，這不是最緊要的，正如多名財(cái)稅專家所說，現(xiàn)實(shí)中隱性舉債大量存在，事實(shí)上每個地方政府都在舉債，從省到市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，這讓不少業(yè)界人士感到擔(dān)憂。
市、縣級通常會通過投融資公司來實(shí)現(xiàn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“舉債手段更隱蔽”，“比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)集資辦學(xué)校，通過后期收費(fèi)來還債，但是停止收費(fèi)后形成的債務(wù)，最后還是政府兜底。”浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授李金珊指出。
而事實(shí)上，這些債務(wù)并不在官方的地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)，都是隱性債務(wù)。
盡管指出“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控”，但浙江省審計(jì)廳廳長陳榮高曾指出，審計(jì)也發(fā)現(xiàn)了一些問題，主要表現(xiàn)在部分地方債務(wù)管理制度執(zhí)行不夠到位，融資平臺公司運(yùn)營困難；違規(guī)擔(dān)保和違規(guī)取得債務(wù)資金等方面。
根據(jù)官方數(shù)據(jù)，浙江省承擔(dān)政府債務(wù)的融資平臺公司759家，其中有609家2010年度虧損或無利潤。截至2010年末，政府債務(wù)中向個人集資和其他單位借款8.59億元。
這點(diǎn)債務(wù)對浙江而言并不嚴(yán)重，“嚴(yán)重的是隱性債務(wù)有多少，政府都不清楚。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授胡怡健指出。
新一輪投資沖動：地方債不能承受之重？
債務(wù)不斷增長的同時(shí)，地方投資驅(qū)動卻絲毫不減熱情。
在十八大報(bào)告將“新型城鎮(zhèn)化”明確為中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)后，各界顯然達(dá)成共識，城鎮(zhèn)化將在擴(kuò)大內(nèi)需的同時(shí)，成為帶動投資增長的“新引擎”。
就浙江而言，早在2012年底省發(fā)改委就公布了2013年的投資目標(biāo)：全社會投資總量突破2萬億元。
為此，浙江省專門成立了由省領(lǐng)導(dǎo)任組長的“擴(kuò)大有效投資重大項(xiàng)目推進(jìn)協(xié)調(diào)小組”，同時(shí)要求建立省、市、縣(市、區(qū))領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系“411”省重大項(xiàng)目的制度。
這一計(jì)劃一公布，旋即引發(fā)各地強(qiáng)烈的投資沖動。在金華永康，當(dāng)?shù)赜?個項(xiàng)目被列入“411”重大項(xiàng)目，總投資額為162.49億元，2013年計(jì)劃投資20.43億元。
潘毅剛表示，隨著這一輪的新型城鎮(zhèn)化，政府債務(wù)融資會越發(fā)擴(kuò)大，政府負(fù)債率上升是必然，“依托基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模更新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免的。”
就現(xiàn)有手段而言，地方政府主要通過財(cái)政收入增長、引入民間資本、城鎮(zhèn)化過程中土地收益的不斷增值、各方面的政策支持與銀行間的金融拆借等手段。
尤受地方政府和專家推崇的是，在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，引導(dǎo)和鼓勵民間投資進(jìn)入政府性投資領(lǐng)域，促進(jìn)政府投資項(xiàng)目融資方式的多樣化。
國務(wù)院總理李克強(qiáng)曾強(qiáng)調(diào)，逐漸用分散化的投資增量來沖稀原來相對固化、有很大風(fēng)險(xiǎn)的存量負(fù)債，這將比政府直接融資的風(fēng)險(xiǎn)小得多。
眼下在浙江溫州、義烏等地，已有相關(guān)實(shí)踐。
以溫州130多公里的市域S1線為例，當(dāng)?shù)赝ㄟ^成立公司一個月向社會募集15億資金，主要是個人投入，收益率6%，一年后可退出，“但失敗之處在于沒有民營企業(yè)、機(jī)構(gòu)的參與。”潘毅剛指出。
湖州市委一常委告訴本報(bào)記者，中央政府重點(diǎn)投入扶持的項(xiàng)目，盡管首先要爭取中央財(cái)政資金的支持，但非常有限。
他也認(rèn)為，對于能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，都應(yīng)該鼓勵吸引民間資本大量進(jìn)入。
上述湖州市委常委擔(dān)憂的是，大量的地方債，不是投資在基礎(chǔ)設(shè)施方面，而是進(jìn)入了投在房地產(chǎn)資本運(yùn)營等投資性行業(yè)。
地方進(jìn)入還債高峰期：債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大
如此大規(guī)模的投資的同時(shí)卻面臨著另外一個窘境：以前借的地方債現(xiàn)在進(jìn)入還款高峰期。
各地大量的地方債也需要資金填入，截至去年年底，銀行貸款占地方政府債務(wù)的78%。根據(jù)國家審計(jì)署披露的信息顯示，約有53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期。
2011年，審計(jì)署審計(jì)了1979年以來到2010年底，全國31個省市區(qū)的地方政府性債務(wù)。截至2010年底，中國政府性債務(wù)已達(dá)到10.72萬億元，其中約有11.37%需要在2013年償還，合計(jì)1.2萬億元。
浙江省2013年財(cái)政預(yù)算報(bào)告指出，“地方政府性債務(wù)進(jìn)入還貸高峰期，一些市縣財(cái)政資金調(diào)度的壓力較大。”
據(jù)人民銀行杭州中心支持統(tǒng)計(jì)，2010年浙江省銀行貸款占比高達(dá)85%，而通過發(fā)行債券、上級財(cái)政轉(zhuǎn)貸等途徑籌措的資金非常有限。
浙江省人大財(cái)經(jīng)委相關(guān)人士在接受本報(bào)采訪時(shí)則強(qiáng)調(diào)，由于銀行貸款是浙江省政府融資平臺公司融資的主要方式，其成本較高，且易受國家宏觀政策影響，“在國家采取緊縮政策時(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會加大。”
由于進(jìn)入還款高峰期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大增，不僅如此，目前的融資平臺狀況混亂，“有些是合法的，有些是踩紅線，還有些甚至就是違法。”這也直接導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加大。
前幾年政府大量出讓土地，整體經(jīng)濟(jì)高速增長，風(fēng)險(xiǎn)沒有爆發(fā)出來，但是隨著這輪財(cái)政收入銳減，經(jīng)濟(jì)下滑，風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)。
6月27日，審計(jì)署審計(jì)長劉家義向全國人大常委會作報(bào)告時(shí)，曾強(qiáng)調(diào)目前地方債存在個別地方政府債臺高筑、資不抵債、違規(guī)融資變相集資等問題。
會計(jì)師事務(wù)所信永中和董事長張克表示，他最初不覺得中國地方政府的債券有什么問題，但進(jìn)行了解后發(fā)現(xiàn)，較小的城鎮(zhèn)借助投資實(shí)體發(fā)行債券是輕松的融資渠道，風(fēng)險(xiǎn)有不斷加大的趨勢。
尤其是在此集中兌付期，恰遇經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境。
上半年各地的財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，地方財(cái)政收入增幅出現(xiàn)不同程度的下滑，受營改增、審批權(quán)取消、中央轉(zhuǎn)移支付壓縮等影響，各省可支配的資金減少，而地方民生支出只增不減，地方財(cái)政收支矛盾加劇。
以浙江為例，今年將要新增支出200多億元，安徽、青海、江西等地財(cái)政支出均出現(xiàn)加碼。
此外，各地政府將土地出讓收入金成為還款的主要來源。以2010年為例，浙江省地方政府性債務(wù)5877億元，而當(dāng)年浙江土地金是4016.3億元。
在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的延續(xù)下，土地出讓收入受限或?qū)?dǎo)致政府償債能力下降，“外加國家對BOT也正在規(guī)范中，最可控的方式還是通過地方融資平臺。”潘毅剛指出，如今有不少地區(qū)希望建設(shè)類似溫州的八大融資平臺。
“除了個別百強(qiáng)縣，現(xiàn)在地方財(cái)政都捉襟見肘，尤其是房地產(chǎn)調(diào)控后，對地方融資形成巨大沖擊。”上述接近浙江省審計(jì)廳人士指出。