2013年,浙江公布將在5年重點(diǎn)推進(jìn)1000個以上省重大項(xiàng)目建設(shè),帶動全社會固定資產(chǎn)投資超過10萬億元。這樣的固投目標(biāo),對于浙江這樣的民營經(jīng)濟(jì)大省來說,史無前例。
與此同時(shí),地方財(cái)政收入面臨困境、地方債更是日益加重,浙江也不例外。自8月1日起,一場審計(jì)署全國性的針對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府債務(wù)審計(jì)工作正式展開。
本報(bào)獲得的浙江省方面官方數(shù)據(jù)顯示,2008年、2009年、2010年浙江省(含寧波市)政府性債務(wù)余額分別為2792億元、4579億元和5877.78億元,年增1000億元以上。
更突出的問題是,2008年以后,地方政府性債務(wù)普遍都從省一級開始下沉到市縣級,市縣級債務(wù)比例明顯提高,就百強(qiáng)縣而言,主要分布于沿海地區(qū),具體到浙江,則以27個縣市高居榜首。
浙江省審計(jì)系統(tǒng)相關(guān)人士也向本報(bào)記者證實(shí),債務(wù)已經(jīng)大量延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,“這一輪的審查,我們派了專門的調(diào)研組深入到市、縣、鄉(xiāng)政府性債務(wù)進(jìn)行徹底摸底和測評。”
多名受訪專家向本報(bào)表示,現(xiàn)在的問題是地方政府自己都不清楚當(dāng)?shù)氐膫鶆?wù)情況,但他們判斷規(guī)模不會小,基本超過合理的融資范圍,“但政府手上有資產(chǎn),還債能力是有的。”
在這一輪審計(jì)署牽頭的全國審計(jì)中,外界普遍認(rèn)為中央此番是希望通過審計(jì)摸清地方政府性債務(wù),再通過合規(guī)的渠道加大融資,推進(jìn)城鎮(zhèn)化,“為城鎮(zhèn)化服務(wù)”,而處于沿海的浙江的城鎮(zhèn)化首當(dāng)其沖。
浙江地方債年增1000億以上
本報(bào)記者獲得了浙江省地方政府性債務(wù)公開的數(shù)據(jù),不過有詳細(xì)數(shù)據(jù)的僅有2008年、2009年、2010年三年。
根據(jù)《浙江省人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會關(guān)于全省地方政府性債務(wù)管理情況的調(diào)研報(bào)告》(下稱《報(bào)告》),2009年浙江省(含寧波市)政府性債務(wù)余額為4579億元。
官方信息進(jìn)一步顯示,浙江2008年政府性債務(wù)余額分別為2792億元;2010年,浙江地方政府性債務(wù)總額為5877.78億元,增長率分別為64.01%、28.35%。
然而,關(guān)于2011年和2012年等近兩年的數(shù)據(jù)情況,浙江省審計(jì)廳、浙江省人大等相關(guān)部門都拒絕回應(yīng)。
本報(bào)記者了解到,當(dāng)?shù)赜胁块T表示領(lǐng)導(dǎo)明確下令,目前有關(guān)地方政府性債務(wù)情況一律不對外宣傳,“其實(shí)并不是保密,而是確實(shí)不掌握這方面數(shù)據(jù)。”
不過這個數(shù)據(jù)或“馬上就有了”,本報(bào)了解到,浙江已下派11個組到11個地市,再抽調(diào)下面地市審計(jì)系統(tǒng)的人員,正對地方政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)調(diào)查,大約9月底會出數(shù)據(jù)。
但目前的數(shù)據(jù)顯示,浙江部分地區(qū)地方債負(fù)債水平高于全國平均水平。以省會杭州為例,2010年的官方數(shù)據(jù)顯示,杭州市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)達(dá)836.84億元,占87.08%,遠(yuǎn)高于全國62.62%的總體比例;同時(shí),明確以土地出讓收入作為償債來源的占81.73%,遠(yuǎn)高于全國23.8%的水平。
不過,浙江省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究所副所長潘毅剛則指出:“總體來說,杭州畢竟是省會城市,地方融資的合規(guī)度比較高,優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)比較多。”
他提醒說,如今浙江地方債務(wù)已經(jīng)下沉至縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級,尤其是百強(qiáng)縣的政府性債務(wù)尤為明顯。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),百強(qiáng)縣中至今已有71個縣市通過融資平臺發(fā)行138只債券,融資總計(jì)1483.8億元。其中浙江省排第二,緊隨江蘇之后,累計(jì)發(fā)行40只債券,融資454億元。
除了城投債,信托是百強(qiáng)縣再融資的重要渠道,據(jù)媒體統(tǒng)計(jì),百強(qiáng)縣中已有33個縣市通過信托渠道融資,至少有120個信托項(xiàng)目存續(xù),融資金額超225億元。
多個百強(qiáng)縣因此而聞名,如浙江湖州長興縣,其通過中信信托、中融信托、中投信托等發(fā)行信托產(chǎn)品15款,募得資金超24.23億元,占城投債近70%。
以海寧市為例,該市存續(xù)了5只債券,融資62億元,當(dāng)?shù)氐暮幨匈Y產(chǎn)經(jīng)營公司,2009年以來四年內(nèi)發(fā)行三次公司債,共募集37億元。據(jù)媒體報(bào)道,該公司一年期內(nèi)到期的非流動性負(fù)債從1.88億元增長至4.2億元,資產(chǎn)負(fù)債率已上升至54.33%。
隱形債務(wù)規(guī)模難查
接近浙江省審計(jì)廳人士告訴本報(bào)記者,由于土地金貴且近兩年受宏觀政策影響,杭州、溫州的償債能力變動較大,“現(xiàn)在各個系統(tǒng)都對數(shù)據(jù)保密,就我所知,數(shù)據(jù)比較恐怖。”
杭州只是浙江省地方債的縮影,事實(shí)上,盡管沒有公開資料顯示近兩年浙江省地方政府性債務(wù)情況,但浙江省湖州市的一份詳細(xì)數(shù)據(jù)或能說明一二。
根據(jù)官方數(shù)據(jù),截至2009年8月31日,湖州市舉借政府性債務(wù)的市級部門13個,債務(wù)余額為122.44億元(不包括體制改革遺留債務(wù))
數(shù)據(jù)顯示,2007年、2008年湖州市債務(wù)余額分別為73.52億元、82.34億元;根據(jù)預(yù)測,2009年、2010年、2011年、2012年湖州市債務(wù)余額分別為135.51億元、168.62億元、202.20億元、210.75億元,2012年末債務(wù)余額與當(dāng)年財(cái)政收入相當(dāng)。
據(jù)此,2008-2012年當(dāng)?shù)貍鶆?wù)余額的增長幅度分別為11.99%、64.57%、24.43%、19.91%、4.23%,年平均增長率為23.4%。
而湖州市級可支配財(cái)力2007年為31.2億元,預(yù)測到2012年可能到達(dá)38.3億元,實(shí)際增長22.8%,年平均增長率僅為4.2%,債務(wù)的增長已經(jīng)大大超過可支配財(cái)力的增長。
和浙江省層面數(shù)據(jù)共同的一個趨勢是,2009年、2010年的債務(wù)上升幅度特別高,原因正如各級政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)的,2008年金融危機(jī)時(shí),國家提出四萬億投資計(jì)劃保經(jīng)濟(jì)增長,大量地方政府通過融資平臺公司上馬了大量的項(xiàng)目所致。
不過,這不是最緊要的,正如多名財(cái)稅專家所說,現(xiàn)實(shí)中隱性舉債大量存在,事實(shí)上每個地方政府都在舉債,從省到市、縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn),這讓不少業(yè)界人士感到擔(dān)憂。
市、縣級通常會通過投融資公司來實(shí)現(xiàn),但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“舉債手段更隱蔽”,“比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)集資辦學(xué)校,通過后期收費(fèi)來還債,但是停止收費(fèi)后形成的債務(wù),最后還是政府兜底。”浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授李金珊指出。
而事實(shí)上,這些債務(wù)并不在官方的地方政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi),都是隱性債務(wù)。
盡管指出“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控”,但浙江省審計(jì)廳廳長陳榮高曾指出,審計(jì)也發(fā)現(xiàn)了一些問題,主要表現(xiàn)在部分地方債務(wù)管理制度執(zhí)行不夠到位,融資平臺公司運(yùn)營困難;違規(guī)擔(dān)保和違規(guī)取得債務(wù)資金等方面。
根據(jù)官方數(shù)據(jù),浙江省承擔(dān)政府債務(wù)的融資平臺公司759家,其中有609家2010年度虧損或無利潤。截至2010年末,政府債務(wù)中向個人集資和其他單位借款8.59億元。
這點(diǎn)債務(wù)對浙江而言并不嚴(yán)重,“嚴(yán)重的是隱性債務(wù)有多少,政府都不清楚。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授胡怡健指出。
新一輪投資沖動:地方債不能承受之重?
債務(wù)不斷增長的同時(shí),地方投資驅(qū)動卻絲毫不減熱情。
在十八大報(bào)告將“新型城鎮(zhèn)化”明確為中國經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)后,各界顯然達(dá)成共識,城鎮(zhèn)化將在擴(kuò)大內(nèi)需的同時(shí),成為帶動投資增長的“新引擎”。
就浙江而言,早在2012年底省發(fā)改委就公布了2013年的投資目標(biāo):全社會投資總量突破2萬億元。
為此,浙江省專門成立了由省領(lǐng)導(dǎo)任組長的“擴(kuò)大有效投資重大項(xiàng)目推進(jìn)協(xié)調(diào)小組”,同時(shí)要求建立省、市、縣(市、區(qū))領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系“411”省重大項(xiàng)目的制度。
這一計(jì)劃一公布,旋即引發(fā)各地強(qiáng)烈的投資沖動。在金華永康,當(dāng)?shù)赜?個項(xiàng)目被列入“411”重大項(xiàng)目,總投資額為162.49億元,2013年計(jì)劃投資20.43億元。
潘毅剛表示,隨著這一輪的新型城鎮(zhèn)化,政府債務(wù)融資會越發(fā)擴(kuò)大,政府負(fù)債率上升是必然,“依托基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模更新促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免的。”
就現(xiàn)有手段而言,地方政府主要通過財(cái)政收入增長、引入民間資本、城鎮(zhèn)化過程中土地收益的不斷增值、各方面的政策支持與銀行間的金融拆借等手段。
尤受地方政府和專家推崇的是,在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下,引導(dǎo)和鼓勵民間投資進(jìn)入政府性投資領(lǐng)域,促進(jìn)政府投資項(xiàng)目融資方式的多樣化。
國務(wù)院總理李克強(qiáng)曾強(qiáng)調(diào),逐漸用分散化的投資增量來沖稀原來相對固化、有很大風(fēng)險(xiǎn)的存量負(fù)債,這將比政府直接融資的風(fēng)險(xiǎn)小得多。
眼下在浙江溫州、義烏等地,已有相關(guān)實(shí)踐。
以溫州130多公里的市域S1線為例,當(dāng)?shù)赝ㄟ^成立公司一個月向社會募集15億資金,主要是個人投入,收益率6%,一年后可退出,“但失敗之處在于沒有民營企業(yè)、機(jī)構(gòu)的參與。”潘毅剛指出。
湖州市委一常委告訴本報(bào)記者,中央政府重點(diǎn)投入扶持的項(xiàng)目,盡管首先要爭取中央財(cái)政資金的支持,但非常有限。
他也認(rèn)為,對于能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施和市政公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目,都應(yīng)該鼓勵吸引民間資本大量進(jìn)入。
上述湖州市委常委擔(dān)憂的是,大量的地方債,不是投資在基礎(chǔ)設(shè)施方面,而是進(jìn)入了投在房地產(chǎn)資本運(yùn)營等投資性行業(yè)。
地方進(jìn)入還債高峰期:債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大
如此大規(guī)模的投資的同時(shí)卻面臨著另外一個窘境:以前借的地方債現(xiàn)在進(jìn)入還款高峰期。
各地大量的地方債也需要資金填入,截至去年年底,銀行貸款占地方政府債務(wù)的78%。根據(jù)國家審計(jì)署披露的信息顯示,約有53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期。
2011年,審計(jì)署審計(jì)了1979年以來到2010年底,全國31個省市區(qū)的地方政府性債務(wù)。截至2010年底,中國政府性債務(wù)已達(dá)到10.72萬億元,其中約有11.37%需要在2013年償還,合計(jì)1.2萬億元。
浙江省2013年財(cái)政預(yù)算報(bào)告指出,“地方政府性債務(wù)進(jìn)入還貸高峰期,一些市縣財(cái)政資金調(diào)度的壓力較大。”
據(jù)人民銀行杭州中心支持統(tǒng)計(jì),2010年浙江省銀行貸款占比高達(dá)85%,而通過發(fā)行債券、上級財(cái)政轉(zhuǎn)貸等途徑籌措的資金非常有限。
浙江省人大財(cái)經(jīng)委相關(guān)人士在接受本報(bào)采訪時(shí)則強(qiáng)調(diào),由于銀行貸款是浙江省政府融資平臺公司融資的主要方式,其成本較高,且易受國家宏觀政策影響,“在國家采取緊縮政策時(shí),債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會加大。”
由于進(jìn)入還款高峰期,債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大增,不僅如此,目前的融資平臺狀況混亂,“有些是合法的,有些是踩紅線,還有些甚至就是違法。”這也直接導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)加大。
前幾年政府大量出讓土地,整體經(jīng)濟(jì)高速增長,風(fēng)險(xiǎn)沒有爆發(fā)出來,但是隨著這輪財(cái)政收入銳減,經(jīng)濟(jì)下滑,風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)。
6月27日,審計(jì)署審計(jì)長劉家義向全國人大常委會作報(bào)告時(shí),曾強(qiáng)調(diào)目前地方債存在個別地方政府債臺高筑、資不抵債、違規(guī)融資變相集資等問題。
會計(jì)師事務(wù)所信永中和董事長張克表示,他最初不覺得中國地方政府的債券有什么問題,但進(jìn)行了解后發(fā)現(xiàn),較小的城鎮(zhèn)借助投資實(shí)體發(fā)行債券是輕松的融資渠道,風(fēng)險(xiǎn)有不斷加大的趨勢。
尤其是在此集中兌付期,恰遇經(jīng)濟(jì)下行的大環(huán)境。
上半年各地的財(cái)政數(shù)據(jù)顯示,地方財(cái)政收入增幅出現(xiàn)不同程度的下滑,受營改增、審批權(quán)取消、中央轉(zhuǎn)移支付壓縮等影響,各省可支配的資金減少,而地方民生支出只增不減,地方財(cái)政收支矛盾加劇。
以浙江為例,今年將要新增支出200多億元,安徽、青海、江西等地財(cái)政支出均出現(xiàn)加碼。
此外,各地政府將土地出讓收入金成為還款的主要來源。以2010年為例,浙江省地方政府性債務(wù)5877億元,而當(dāng)年浙江土地金是4016.3億元。
在房地產(chǎn)宏觀調(diào)控的延續(xù)下,土地出讓收入受限或?qū)?dǎo)致政府償債能力下降,“外加國家對BOT也正在規(guī)范中,最可控的方式還是通過地方融資平臺。”潘毅剛指出,如今有不少地區(qū)希望建設(shè)類似溫州的八大融資平臺。
“除了個別百強(qiáng)縣,現(xiàn)在地方財(cái)政都捉襟見肘,尤其是房地產(chǎn)調(diào)控后,對地方融資形成巨大沖擊。”上述接近浙江省審計(jì)廳人士指出。