本應成為固定源環境管理制度的核心，但因形式大于實質，最后只成為一張紙。排污許可證制度在我國已經實行了20多年，為何至今仍在蹣跚起步？中國環境科學研究院副院長柴發合在接受《經濟參考報》專訪時提出，當務之急，我們要從國家層面上把排污許可證制度做一個很好的梳理和研究，結合國外先進經驗，真正建立起現代排污許可證制度。

　　排污許可證制度應是核心制度

　　《經濟參考報》：什么是排污許可證制度？
　　柴發合：排污許可證制度實際是一種環境管理制度。對于排污者，排污許可證是法定的許可程序，排污者就可以按照規定依法排污，同時排污許可證也是執法監督的一個基本依據。排污按許可證排污，執法按許可證執法。所以這個制度實際上應叫做排污許可制度。
　　《經濟參考報》：在環境管理中，排污許可證制度有怎樣的意義？
　　柴發合：在國外，排污許可證制度是對固定源管理的最主要管理手段。排污許可證制度將固定污染源所應遵循的所有要求明確化、細致化，具體到每個排污單位，規定了排污申報、排放標準、監測方案、環保設施監管和限期治理以及違法處罰等內容。
　　它首先使固定源排放的監管和守法有了基礎。排污企業如何排污，許可證有詳細規定。企業可以圍繞排污許可證建立一套自己的環境管理制度。對于管理者，這也是執法和監管的依據。其次，排污許可證還是一個可以向社會公開的排污信息證書。
　　我認為對于固定污染源的管理，排污許可證制度是一個非常好的核心制度，有利于排放管理更加法制化、程序化、精細化。制度建立起來后，我國對于固定源的排放特別是對工業污染的防治會向前邁一大步。
　　《經濟參考報》：如何理解我國的環境制度應該把許可證制度作為核心制度來建立？
　　柴發合：我國現在主要有環境保護8項管理制度，包括環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、限期治理制度和環境保護目標責任制等。我認為這些制度均可納入到許可證制度的管理過程中，由此構成以排污許可證為核心的制度體系。
　　最理想狀態就是從企業出生直到最后消亡，整個過程中處在一種不同階段的被許可狀態。目前來講其他環境制度都不具備這個特點。

　　現有排污許可證實踐流于形式

　　《經濟參考報》：記者了解到，早在20世紀80年代中期，我國就已開始對排污許可證管理制度的探索，國內多個省市也建立了排污許可證制度。您如何評價這些實踐探索？
　　柴發合：排污許可證制度在我國多個地方都在實施，但總的來說是形式大于內容，操作過于簡單化，不夠精細。
　　我們并沒有把排污許可證制度當作一個真正的核心制度來建立和執行，很多制度是重疊的。從理性的狀態看，首先環境影響評價制度就可作為排污許可證制度前期的最初級許可，但現在環評驗收完與之后的排污管理關系不大，相互脫節。而且我們對于現存污染源的監控和對新源的環境影響評價，往往由不同的部門管理，相互間沒有很好的銜接。我認為排污許可證能夠作為項目終身的排污身份證，環境影響評價制度可作為許可的前期工作，而不是說等做完環評后再建立一套許可證制度。
　　《經濟參考報》：2003年原國家環保總局就啟動了《排污許可證管理條例》立法工作，但在2009年推出征求意見稿之后卻戛然而止。您認為該條例遲遲未能出臺的原因是什么？
　　柴發合：第一個原因就是之前的草案把所有不同的介質如水、大氣和固廢都攙和到一起。許可證制度關鍵在于精細化管理，水和氣是截然不同的兩種環境介質。如果你把所有的介質都弄一塊兒，沒有操作細節，就成了大雜燴，制度就很容易變成形式主義。這也搞得大家很含糊，不知道這個許可證制度到底是要弄什么。在國外，大氣的許可證和水的許可證完全是分開的。國際上的趨勢就是縱向的按介質管理，而我們則是橫向的綜合性管理。
　　其次，個別產業界也在反對。他們認為本身環境許可的事項就很多了，再弄個排污許可證又給企業套上了一個枷鎖。
　　之所以如此，就是因為我們沒有建立起以許可證為核心的管理制度。許可證制度使得很多重疊管理可以簡化或取消，實際是給企業減輕了負擔而不是多了一層要求。而且排污許可證實際上是對環保權力的一種法律限制，減少了自由裁定權，也可避免很多人為因素。
　　對此，我們在許可證設計方面需再下一些力氣，結合國外的經驗和我國實際情況，建立現代排污許可證制度，真正讓其發揮應有作用。

　　制度框架設計是關鍵

　　《經濟參考報》：國外有什么先進經驗可供我們借鑒？
　　柴發合：歐美很多國家實行了排污許可證制度，從制度的建立和利用上來看，美國是最成功的。美國的排污許可證是所有固定源管理的最基本手段，排污許可證分成兩個階段，一是叫建設許可證，就相當于咱們的環評，然后是運行許可證。他們的排污許可證是一本非常厚的書，不是像咱們只是一張紙，對于企業或者設施環境行為和排放行為規定的非常細。此外，美國的排污許可證包括普通許可證和可交易的許可證。普通許可證是規范排放，而可交易的排污許可證，主要對電力行業的二氧化硫和氮氧化物進行控制，可以進行排污交易，運用市場機制來解決污染問題。我感覺這些經驗非常值得借鑒。
　　《經濟參考報》：對于我國排污許可證制度的建立和實施，您有怎樣的建議？
　　柴發合：首先，要從國家層面對排污許可證制度進行梳理，系統研究現在排污許可證制度執行的現狀，找出問題和不足。通過許可證把環境像資源一樣精細化管理起來，從前期到中間再到末端、企業產生到成長再到消亡，進行生命周期管理。做好制度的框架設計很關鍵，要抓好兩件事：一是要研究針對固定源建立以許可證為核心的體系以及許可證的詳細設計，不要等到條例出臺以后才去做這事兒。二是要推動不同介質分開，體現精細化管理，管好、管嚴、管出成效應是我們努力的方向。
　　其次，要改變觀念。實現條理化管理，許可證是一個很好的切入點和環境管理主線。政府部門需要從公共產品和環境質量的高度去認識制度的重要性，堅定信心去推這項制度；環保部門要做好積極準備，一是技術準備，二是從思想上真正把排污許可證作為環境管理的核心制度來建立；企業層面要提高認知度，許可證制度絕對不是再給企業增加枷鎖，而是企業守法排污的法律證據。
　　最后，對于許可證制度的執行，各級權限要清楚。國家主要負責制定規則，省一級則監督執行，許可的執行應該在市一級，體現權利和義務的統一。如果責權不清，就很容易亂。我認為有必要建立單獨的排污許可證管理部門，包括監督管理和統籌協調都要有專門機構。
　　從具體實踐看，建議先實行試點示范，鼓勵一些地方按照現代許可證制度先管起來。這既是對原來流于形式的制度的修正，也是制度創新。同時也要思考如何合理面對我國現在機制上的障礙，實現制度之間的配合。