●統籌層次低是我國養老保險制度一個重要缺陷，各地區之間無法橫向調劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關注的熱點問題。
●統籌基金管理不僅存在一個利益博弈問題，更重要的是，由于它是一個公共池塘，存在著搭便車和道德風險問題。它是一個存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導致流量最小化，最終導致“資源系統”退化甚至枯竭。
●當前在財政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權財權不完全匹配的情況下，提高基礎養老金統籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔養老保險這一事權。
●在我國目前情況下，即使實行名義賬戶制，由于覆蓋面不斷擴大和財政補貼等原因，也還會積累規模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計余額不是超過了2.4萬億元了嗎？所以，在這個歷史階段，實行名義賬戶制也會有大量積累的。
日前，有媒體報道，中國養老保險制度的整體改革方案設計已經啟動。其中一項重要內容就是提高養老金統籌層級。
統籌層次低是我國養老保險制度一個重要缺陷，各地區之間無法橫向調劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關注的熱點問題。比如，地區間養老保險制度的財務差距便對財政補貼形成巨大需求。1998-2010年養老保險制度的財政補貼已累計高達1萬多億元，占2010年年末1.54萬億元累計余額的2/3。此外，由于統籌層次低，養老金的投資方式改革也無從談起。目前，我國有2000多個社保統籌單位，很難集中管理運營。而2010和2011年養老保險基金投資回報率不到2%，遠遠沒有跑贏3.3%和5.4%的通脹率，造成養老金嚴重縮水。
近日，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文教授在《社會保險法》實施兩周年之際，接受《經濟參考報》記者專訪，他表示，雖然媒體報道中說我國已實現了省級統籌，而實際上，這種省級統籌并不是真正意義上的省級統籌。雖然有了社�？�，但還無法真正和徹底解決跨統籌地區的轉移接續和異地養老等問題。雖然1991年中央文件就要求“由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”，但是，22年過去了，真正的省級統籌依然沒有實現，更不要說實現全國統籌。
《經濟參考報》：我們注意到，近來文件的表述是“實現基礎養老金全國統籌”，而《社會保險法》規定的是“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”。一字之差，有何區別？
鄭秉文：我們先辨析一下這幾個概念�！渡鐣ｋU法》中類似的概念還有“基本養老保險”、“基本養老保險基金”、“基本養老金”。實質上，這三個詞指的是同一個大的概念，也就是社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險制度；它是相對于補充養老金(企業年金)、個人養老金(商業養老保險)而言的，是中國養老保險體系中的第一支柱，由統籌養老金和個人賬戶養老金兩個部分組成。相對于繳費而言，單位繳納的20%進入了統籌養老基金，個人繳費8%計入了個人賬戶部分。
在日常生活中，人們常常把“統賬結合”這個基本養老保險制度的統籌部分稱之為“基礎養老金”。因此，基本養老金與基礎養老金是不一樣的：基本養老金是指“統賬結合”制度的整體，而基礎養老金是指“統賬結合”中的社會統籌部分，即單位繳費的部分。
你說的這個變化我也注意到了。我查閱了近幾年的文件，從中看到，這幾年說的確實是指基礎養老金，而不是基本養老金。例如，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《社會保障“十二五”規劃綱要》的表述完全一樣：“全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，實現基礎養老金全國統籌”；2013年2月國務院批轉發改委等部門《關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》的表述是：“全面落實城鎮職工基本養老保險省級統籌，‘十二五’期末實現基礎養老金全國統籌”；2013年5月國務院同意發改委制定的《關于2013年深化經濟體制改革重點工作意見》的表述是：“研究制定基礎養老金全國統籌方案”。但是，兩三年前，我們在規范性文件或在立法中說的是基本養老金而不是基礎養老金，比如，《社會保險法》的表述是：“基本養老保險基金逐步實行全國統籌，其他社會保險基金逐步實行省級統籌�！�
目前，有關部門并未向外界公布這“一字之差”的原因，我也不清楚為什么這些文件的表述中將“統賬結合”的制度拆分開來，單獨提出實行統籌養老金即基礎養老金的全國統籌，而沒有提賬戶基金的全國管理問題。實際上，基礎養老金(統籌養老金)提高統籌層次的難度遠遠大于個人賬戶。
《經濟參考報》：是不是因為基礎養老金容易實現全國統籌，而賬戶養老金很難提高統籌層次，所以，采取先易后難，最后再提高賬戶養老基金的統籌層次？
鄭秉文：個人賬戶資產的管理不存在任何提高統籌管理層次的障礙，因為它是產權明確的資產，帶有鮮明的私有財產性質；而統籌基金則不同，這個資產池的財產屬性存在兩面性，既不得用于他處、只能用于養老，帶有明確的“專屬性”，但又沒有量化到參保人個人賬戶里面，不具有“私有性”，這筆資產是一個“公共池塘”，共同屬于參保人這個群體，但卻沒有明確劃分哪個人是多少份，所以，在管理上具有典型的“公地悲劇”的性質。同時，由于這個資產池是地方政府支撐養老保險制度的載體，因此也就成為政府博弈的主要對象。
公共池塘是一個資源系統，“公共池塘資源”的治理也是一個世界性的難題，因為這個資源系統既不是私有的，也不是公共的；既具有非排他性，又同時具有競爭性，所以，它存在著搭便車的誘惑，存在道德風險。公共池塘資源理論的創始人是2009年諾貝爾經濟學獎獲得者美國教授奧斯特羅姆。她說，“公共池塘資源”是可再生的而非不可再生的，是相當稀缺的而不是充足的；資源使用者能夠相互傷害，但參與者不可能從外部來傷害其他人。
由于賬戶資產的產權邊界清晰，所以其管理水平和層次不管提高到哪個層級，它涉及的只是一個利益博弈問題，而不存在統籌層次的問題，不會產生道德風險和搭便車；但是，統籌基金則不同了，它的管理不僅存在一個利益博弈問題，更重要的是，由于它是一個公共池塘，存在著搭便車和道德風險問題。它是一個存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導致流量最小化，最終導致“資源系統”退化甚至枯竭。
《經濟參考報》： “公共池塘資源”是一個理論體系，您是在用這個工具來解釋社會統籌部分難以提高統籌層次的基本原因？
鄭秉文：是的。如果用這個理論體系來分析，我們就會看到，賬戶養老金容易提高管理層次(統籌層次)，而統籌基金則不容易提高統籌層次。
之所以沒說提高賬戶基金的統籌層次，而只說提高統籌基金的統籌層次，我猜測，大概有三個可能性：第一，由于個人賬戶基金容易提高管理層級，個人賬戶資產不存在統籌問題，它類似于銀行存款，幾乎與地方責任和地方利益完全脫鉤。它不是一個公共池塘，可以馬上提高到全國水平的管理層次，既無道德風險，又無搭便車現象，提高它的管理層次不成問題。第二，因為基礎養老金受到地方財政體制制約，存在著中央、地方在基本養老保險制度上的事權、財權的分割問題，統籌到哪個層級，哪一級政府就要為這個池塘資源負責籌資，單獨提出基礎養老金統籌層次問題，目的就是打破央、地的利益格局。第三，當前，個人賬戶大部分是空帳，目前已達2萬幾千億元，提高到哪個層級，就由哪個層級承擔起買單的責任，比如，提高到省級統籌，省里擔心完全由省里承擔；一旦實現全國統籌，中央政府擔心做實賬戶的責任完全由中央政府單獨買單。而統籌層次越低，潛在的買單責任人就越多，幾乎每一級都有責任，所以，《社會保險法》才可以有這樣的表述：“縣級以上人民政府對社會保險事業給予必要的經費支持”�！翱h級以上人民政府在社會保險基金出現支付不足時，給予補貼”。如果“統賬結合”的制度全部真正地實現了省級統籌或實現了全國水平的統籌，繳費你收走了，憑什么讓縣級財政給予補貼？那就是財權與事權不匹配。
我認為，正是基于上述三個可能性，在目前表述中，提高全國統籌時將原來說的基本養老金換成目前的基礎養老金。
當前在財政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權財權不完全匹配的情況下，提高基礎養老金統籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔養老保險這一事權，上一級政府存在著向下一級政府推諉的傾向，因為財權并不十分清晰。
《經濟參考報》：最近公布的人力資源和社會保障統計公報說，全國做實個人賬戶的資金增加到3396億元，但按照您所說，空賬占絕對統治地位，早就超過2萬億元。那么，空賬是不是影響提升統籌層次的原因？
鄭秉文：從純粹的制度設計來看，不管是空賬還是實賬，其管理層級是不受影響的。比如，實行名義賬戶制的7個國家，其管理層級都是由中央政府管理，而不是地方政府。就是說，個人賬戶里不管有沒有錢都可以提升統籌層次。對中國而言，空賬可近似看作名義賬戶，職工退休之后根據賬戶的記賬額來計發工資，最后由制度來進行兜底。
空賬與實賬最大的區別有兩個。第一，對空帳而言，大家不愿意去接手，因為怕有一天讓它去做實，要承擔責任，所以，在政府管理的層級上，空賬不好“轉手”，一旦做實就不存在這個問題了。但是，如果明確我們的制度設計就是名義賬戶(NDC)，那也不存在這個問題了。第二，實賬集中到中央之后可以進行有效市場投資，以保值增值，國家要負起這個責任來，而名義賬戶下形成的資產是名義資產，雖然它也是一種資產，但并不是真金白銀，所以不必用于市場投資和市場交易，這就省去了投資體制的建設問題。
《經濟參考報》：您一直推崇名義賬戶制，但有人說，名義賬戶制是虛的，沒有形成積累，不利于應對老齡化，您怎么看？
鄭秉文：雖然實賬積累是真金白銀，更有利于抗擊老齡化，名義賬戶制沒有真金白銀，也是代際贍養，不利于應對老齡化，但是，這種制度把收入和支出緊密聯系起來，實現了資產與債務的平衡，也是一個較為理想的制度，起碼比純粹的現收現付要更有可持續性。
在我國目前情況下，即使實行名義賬戶制，由于覆蓋面不斷擴大和財政補貼等原因，也還會積累規模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計余額不是超過了2.4萬億元了嗎？所以，在這個歷史階段，實行名義賬戶制也會有大量積累的。
由于轉型成本一直沒有解決，個人賬戶的資金不得不優先用于發放已退休人員的養老金，這是大局。同時，今后做實空帳對政府來說也是一種債務，管理層次一旦提高到國家水平，也就意味著債務上移，所以，上一級政府當然不愿意獨自承擔這一責任，從而也導致統籌層次難以提升。如果維持目前的縣市級的賬戶基金管理水平，它的所有上一級政府(地級、省級和中央政府)將站在隨時予以“資助”的戰略高地，在道義上也處于“君臨天下”的地位，三級政府可以合力承擔；但一旦實現了中央政府的管理層級，都拿到中央政府手里，省、市、縣級的財政憑什么還承擔做實賬戶的義務？事實上，十幾年來，做實個人賬戶試點的歷史就是中央和地方政府博弈的歷史，他們在財政補貼上一直處于討價還價狀態，且東中部地區的政策也不一樣，也存在著博弈問題。
我猜想，做實賬戶的原因和成分也可能大一些，于是，現在官方的提法就變為“實現統籌養老金全國統籌”，而不是基本養老金了。
《經濟參考報》：前不久公布的統計公報說，“全國31個省份和新疆生產建設兵團已建立養老保險省級統籌制度”。但按照您的分析，目前只有極少數省份建立了真正的省級統籌。那么，判斷是否已實現省級統籌的標準是什么？
鄭秉文：現行養老保險制度存在的諸多問題，歸根到底是由于統籌層次太低。學術界對此的看法比較一致。中央政府和各級政府的歷次文件也多次提及要提高統籌層次，要實現省級統籌。但事實上，政府是分層級的，每個層級的壓力是不同的，態度也不完全相近。對“下級政府”而言，“上級政府”并沒有提高統籌層次的真正動力。
2007年，原勞動保障部會同財政部聯合發布了一個3號文《關于推進企業職工基本養老保險省級統籌有關問題的通知》，具體提出了實現省級統籌的六個條件，包括實行統一費率、統一待遇、統一調度使用基本養老保險基金、統一編制基金預算、統一全省的經辦業務流程等，規定基本養老保險省級統籌辦法由省級人民政府下發文件實施。大約在2009年，全國各省均宣布實現了六條標準，建立了省級統籌制度。
如果按照這六條標準來衡量，各省已經實現了省級統籌。但問題是，這六條標準中恰恰缺少最重要的一條，即資金收支的管理標準，沒有規定大收大支的標準，所以國內外學術界都不把它看做是實現了省級統籌。
國際和國內學術界公認的統籌標準包括養老保險繳費資金流的收入、支出、核算、管理、調劑的層級，如果集中在省一級，用通俗的話來說就是錢集中在省里，就意味著實現了省級統籌，那時就真的實現了省一級的大收大支，收支兩條線。換言之，資金流在哪一級管理，就實現了哪一級統籌。
即使是如此具有中國特色的“低標準”的省級統籌，也有很多省份沒有真正做到。例如，去年國家審計署進行了為期半年的全國范圍的社保審計，審計結果顯示，即使依據這六條標準，仍然有17個省沒有實現省級統籌。目前，確定已實現省級統籌的省份包括北京，上海，天津，陜西。陜西的情況較為特殊，它現行的統籌層次早年在建立整個制度的時候，就一步到位地定為省級統籌了。