深圳作為我國高度城市化的城市，一直走在土地制度改革前列。但是，由于之前改革倉促，仍然存在未完善征(轉)地補償手續的用地，這些地塊雖名義上為國有，但實際仍被原村集體占有，甚至在無合法手續的情況下進行違法建筑，造成土地資源閑置或低效利用。
有鑒于此，2013年年初，深圳發布促進產業轉型升級的“1+6”文件。由于文件中的《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法(試行)》提出，深圳原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地可申請進入市場流通，使得被外界視為禁區的國內土地管理制度改革有了重大突破，這也標志著中國土地改革進入深水區。深圳土地與規劃委員會相關人員表示，計劃力爭于年內推出一批試點項目用地，為《辦法》執行打開局面。
土地國有化轉制遺留問題逐漸顯現
事實上，深圳早于1992年便完成了特區內土地國有化轉制，但由于發展速度過快，深圳很快又開始面臨“無地可用”的困境，深圳又于2004年以城市規劃“全覆蓋”的方式，將特區外260平方公里土地轉為國有土地，隨之深圳市也成為國內首個沒有農村建制的城市。
值得注意的是，雖然深圳完成了全市土地國有化轉制，但仍面臨著更為尷尬的處境：盡管在規劃中已將原村集體土地征為國有，但大量土地并沒有完成相應的補償返還手續，因此實質上依然屬于村集體及股份公司所有，而隨著城市化進程中土地價值的不斷提升，政府也越來越難以支付這筆數額巨大的補償。
深圳市規劃和國土資源委員會相關負責人表示，對未完善征(轉)地補償手續的用地，名義上雖為國有，但實際上卻被原村集體占有，政府補償標準又往往滿足不了原村集體的要求，導致土地無法整備至政府手中。同時由于原村集體無合法手續也無法使用土地，有時甚至還建設違法建筑，造成土地資源閑置或低效利用，政府和原村集體形成“雙敗”格局。
另一方面，對于那些權益不清的“灰色地帶”，在歷經多年調整和“灰色開發”后，其土地權益的劃分又陷入“剪不斷、理還亂”的困境。
以深圳市光明新區為例，其管轄轄區內光明街道就面臨著這樣的難題。作為僅存的幾個國有農場之一，光明農場由于涉及歷史遺留問題，至今土地返還資金分配仍未到位。光明新區光明街道辦事處黨工委副書記胡在禮向《經濟參考報》記者介紹了光明農場的歷史沿革。自1958年建成以來，光明農場職工構成與其他農場有很大不同，一部分是建場之初自帶土地進場的老職工，另一部分是1979年從越南回歸的僑民，還有一部分是改革開放后遷來的外來人口。
胡在禮說，為妥善解決光明辦事處原居民要求土地返還訴求，2010年3月，市府四屆158次常務會議紀要明確，參照收轉集體土地的標準，給予原光明農場職工土地補償和非農用地。深圳市給予光明新區、辦事處用于解決土地問題的資源一共有三項，一是土地補償6.4億元，包括土地補償費1.9億元，這部分資金是依據深圳市政府121號令，按照政府歷年來收回光明農場的土地，采取集體打包的方式支付，性質是集體資產；二是工商用地指標104萬平方米，考慮到光明新區目前土地資源較為緊張，市政府將另外50萬平方米土地按每平方米2000元的價格折現10億元作為土地開發資金；三是幫扶資金1.6億元，這部分資金是深圳市政府考慮光明農場6個革命老村原住民曾作出的貢獻和貧困落后問題，授權新區和辦事處用于解決光明民生問題的幫扶資金，性質上是財政資金，由政府決定用途。目前，光明農場“原住民”對其中的1.6億幫扶資金的歸屬問題存有疑義。
胡在禮介紹了20億元資金的處理辦法：“根據接收安置原農場職工主體的不同，將問題分為三個部分解決：一是光明辦事處下轄碧眼等8個社區承接的11567名原農場職工，通過‘依托社區組建股份公司發展集體經濟’予以解決；二是光明辦事處下轄白花社區承接的約800名原農場職工，單獨另案處理；三是光明集團承接的5783名原農場職工和退休職工，按照啟動光明集團土地確權工作，確權政策適當寬松，在國有企業體制內保障集團在冊職工長遠生計的原則加以解決。”
但值得注意的是，深圳市政府會議紀要中明確，“依托社區成立股份合作公司，作為承接土地、資金的載體”，但直至今日，在6個村共2800多名村民中，有2500多名村民聯名向有關部門反映，涉及原住民的村集體補償仍未到位。究其原因，并不是上級政府撥款不及時，而是所需成立的股份制公司一直未有定論。
記者日前在采訪中了解到，光明街道辦事處目前正在碧眼村進行成立股份制公司的試點工作。當地村民對此大為不解，他們表示，成立股份制公司這個方案是由市政府多個部門聯合確定并在會議紀要中明確的，光明街道辦事處為何還要進行“試點”？村民們擔心，所謂試點公司的股東根本不是村民們選舉的。
此外，對于光明街道來說，另一個讓人頭疼的事便是違法建筑肆意發展。作為深圳土地“儲備庫”的光明新區，違法建筑不在少數，不少樓盤正在公然叫賣，有的還建在別人的土地上，而這種現象并沒有得到查處。僅距光明街道辦事處三公里左右，一個占地兩萬平方米的“鳳凰農貿市場”拔地而起。深圳國土規劃委光明新區分局相關負責人對此表示，此營業場所并未經過相關部門審批，屬于違法建筑。
那么，違法建筑為何沒有被查處？“監管方面真的很難，我們沒有一個人在執法過程中沒有被打過。”光明新區規劃土地監察大隊相關人士表示，不是他們不想管，一方面，每次在監察時一去就停工，另一方面，權益不清的灰色地帶，太不好認定。
事實上，根據深圳市政府公布的資料，截至2010年1月，深圳未辦理任何審批手續的建筑達2.93億平方米，占總建筑面積中的39%。另外，2011年深圳全市917.77平方公里建設用地中有390平方公里土地屬原農村集體用地，占建設用地比例高達42.5%，其中約有1/4(95平方公里)為合法用地，約3/4該類土地存在產權復雜、征轉手續不清、違法建設等問題。
政策創新欲解土地權屬爭議
2013年1月，深圳市政府發布《深圳市完善產業用地供應機制拓展產業用地空間辦法(試行)》，明確指出，未來深圳將根據產業類型實行差別化供地、差別化地價，并將工業用地的土地使用權最高年限下調至30年。同時，作為深圳拓展產業用地空間的配套政策，原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地也可申請進入市場流通。另外，為促進農村集體土地在土地市場的交易，將健全全市產業用地供應的信息公開和收集制度。
深圳市規劃和國土資源委員會相關負責人在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，《辦法》提到的原農村集體經濟組織合法工業用地和尚未完善征(轉)地補償手續的工業用地，前者是政府將土地使用權批準給原農村集體經濟組織并供其使用的建設用地，后者是在2004年深圳寶安、龍崗兩區城市化全部農村集體土地轉制為國有后，即全市土地已經國有化后前提下的未完善經濟補償關系的土地，與國內其他地區的“集體土地”是有所區別的，該部分土地入市與國家現行土地政策是基本一致的。
“《辦法》引入市場機制創新土地收益分配方式，有利于促進原農村集體將土地釋放出來，拓展深圳產業空間，為深圳產業轉型升級服務。”上述人士表示。
按照深圳市文件規劃，深圳原農村集體經濟組織繼受單位合法工業用地放開入市，可以用兩種收益分配方式供選擇，“第一種方式是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原農村集體經濟組織繼受單位，第二種方式是所得收益70%納入市國土基金，30%歸原農村集體經濟組織繼受單位，并可持有不超過20%的物業用于產業配套”。
另外，為進一步調動原農村集體經濟組織繼受單位的積極性，申請納入全市統一的產業用地市場的合法留用地，免收《深圳市原原農村集體經濟組織非農建設用地和征地返還用地土地使用權交易若干規定》中規定的工業類用地需繳納的地價。而可進行出讓的產業用地，則需在深圳原農村集體經濟組織繼受單位實際占用的符合城市規劃的產業用地的基礎上，理清土地經濟利益關系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補償和拆除后，才可申請以掛牌方式公開出(轉)讓土地使用權。
對此，深圳市規劃和國土資源委員會曾表示，深圳在2004年前后就實現了城市化，土地實現了國有化。此次政策創新，主要是針對農村城市化過程中存在“部分土地權益有爭議，政府拿不回、集體用不了”的歷史遺留問題，以及部分深圳原農村集體經濟組織繼受單位將土地用于低端廠房建設、廉價出租的現狀，以期盤活土地資源，為深圳轉型升級騰出更大空間。
問題出在明晰產權方面做的不夠
此次深圳土地管理制度改革被認為是拉開土地供給雙軌制的序幕，也可以說是為未來城鎮化土地制度改革探路。國家發改委城市和小城鎮中心規劃研究部主任文輝表示，深圳土地制度改革一直走在我國前列，雖然不具有可復制性，但其部分內容以及改革中所存在的問題值得后期城鎮化城市借鑒。
文輝認為，在發展城鎮化的背景下，很多城市都會遇到和深圳類似的情況，因此，從深圳土改中尋求問題真正原因，便是深圳試點的成功。
“問題的出現多是在明晰產權方面做的不夠。”文輝認為，深圳在未完成土地確權的條件下便一次性將土地性質進行更改，才出現很多所謂的歷史遺留問題。“確權后至少可以保證現有土地法律規定年限內不會出現問題，而對于超過年限的土地，則需要更全面的頂層設計。
“在土地改革過程中，應減少政府層面的參與。”中國房地產協會副會長朱中一表示，現行農村土地入市途徑一般是先將農村集體用地轉變為國有用地，再通過政府招拍掛等方式將土地使用權轉讓，這種方式一方面催生地方政府對土地財政的依賴，另一方面卻并未使農民從土地使用權流轉中收益。
朱中一認為，深圳市土改政策意在農村城鎮化過程中理順農村集體經濟組織土地權益爭議的同時，使農村土地使用權受讓方直接與出讓方對接。這使農民直接從土地使用權出讓中直接受益，并補充地方財政收入。
“政策設定都是盡量市場化，使農民受益，因此，在后期分配過程中，更應該減少政府層面的介入，真正使農民自主決定。”朱中一表示，這樣一方面加大農民土地改革積極性，另一方面，減少在征地過程中農民與政府間所產生的矛盾。